马  刚

     近年来，人大对政府财政预算从程序性向实质性监督已经取得了非常大的进展。一些地方人大在提升预算监督能力方面进行了有益的探索和创新，收到了较好的预算监督实效，为地方各级人大更好开展预算监督提供了有益的借鉴。但是，在人大行使这项法定职权过程中，程序性监督重于实质性监督的状况非常普遍，预算审查监督乏力难免成为人大监督工作的软肋。造成这种局面的原因，有法律本身的问题、有预算编制质量问题，有预算监督程序方面的问题，也有人大监督不到位问题。

     大量财政资金游离于人大监督之外。大家知道，人大预算审查监督是指各级人大及县级以上人大常委会按照宪法和法律规定，对本级政府财政预算及其调整方案、决算进行审查、批准，对预算执行全过程进行监督。这是宪法以及预算法、监督法等法律法规赋予人大的法定权力和重要职责。按照现行预算法的规定，政府基金预算、社保基金预算、国有资本预算以及地方债务并不需要列入预算，致使提交人大审查批准的预算，并不是政府财政资金的全部收支报告，这种制度性的安排，势必造成部分财政资金在没有权力约束下的随意性运行。本就监督乏力的人大财政预算监督，由于预算涵盖范围的不完整，必然从先天就成为一只难以握紧的残缺之手。近年来，地方人大对财政预算的监督无论是在方式上，还是在内容方面都取得了一定进展，在预算编制和监督方面，许多做法已然突破了预算法的规定。但是，受到财事权分配的限制，目前地方的试验都面临着上位约束的问题，比如为平衡地区财政支出，一般采取转移支付的方式，经常导致地方政府预算出现混乱状况，专项支出多，一般转移支付少，而且转移额不确定，造成地方政府只能编制出笼统的预算向人大报告。上述情况势必造成大量资金游离于人大监督之外。

     解决上述问题仅靠地方是不可能的，迫切需要自上而下的预算改革和上位法律的修订，从制度和法律层面保证财政资金预算实现全覆盖。然而，预算法修改连续两届列入全国人大五年立法计划未能如期完成修改，2010年预算法修改草案第三次被拒绝上全国人大常委会预审，凸显当前预算改革的复杂性和难度。改变目前预算监督涵盖不完整的问题，各级人大一方面要通过地方预算改革和监督实践的突破，为预算法的修改完善提供有益的参考和借鉴；另一方面更要通过预算法规的修订完善，把应该纳入财政预算的财政资金，全部纳入财政预算，确保财政所有资金预算真正置于人大监督之下。

     预算信息公开的比例仍然很低。随着我国民主进程的不断推进，政府信息包括预算信息的公开有了很大的进步和改观，已从1978年改革前“法无准许即保密”的绝对保密状态发展到如今“法无禁止即公开”、“公开是原则，不公开为例外”的制度化状态。2008年正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，使我国信息公开步入了法制化的轨道。从国家到地方，预算信息公开的内容不断增加，政府预算的透明度日益提高。中央政府每年公开的预算信息中增加了预算表，广州率先公开了全部部门预算，四川白庙乡公开了详细的政府预算而被媒体称之为史上第一“裸乡”，都在不断带动和推动着各级人大预算信息公开的进程。

     然而，我国各级政府预算信息公开的比例仍然很低，其透明度还处于十分低级的初级阶段。公开的全部预算信息不足20%，而且各地预算信息公开的程度又存在着明显的不平衡情况。

     有一部分资金没有公开。一般来说，公共预算资金包括三大部分，即用于提供公共产品和服务、履行政府职能的政府基金，政府受托代管的信托基金（主要成分是社会保障基金）以及政府运用企业运营规则，像企业一样进行经营活动的经营性基金（主要是国有企业基金）。这三部分基金都为公众所有，其收支及负债信息理应向公众说明和公开。但是，我国目前的社保基金以及国有企业基金预算以及执行结果信息基本还没有向人大和公众公开。地方公开程度稍好，但也不完全。比如某市政府2010年向人大报告的政府性基金仅列出了收入信息而没有支出结果信息，社保基金也仅列出了支出信息而没有收入预算信息。另外，国有企业运营情况信息和近年非常活跃的政府类融资负债信息更因为不在预算之列，而不可能向人大和公众披露。

     公开的资金太笼而统之。政府公开的预算信息太笼统，不能为人大和公众提供进行预算决策和预算监督的详尽信息，难免出现人大代表在审查、批准预算过程中发出“看不懂、弄不清”的普遍反映。目前政府向人大报告的总预算和本级预算草案是按功能分类的收支总帐，一般只列到大类，在本级总预算中，补助下级支出数通常只是一个大数。从预算编制的内容来看，编制项目不细，预算报表所列的科目级次太少，所列内容太粗，每个科目数额太大，透明度太低。人大代表在审议预算报告时看到的一般是20多个“类级”收支总数，而具体体现其使用的300多个“款级”、500多个“项级”的财政资金，则完全由政府主导支配，人大无法接触明细数字。部门预算编制质量更低，甚至连一些部门究竟有多少编制、需多少经费都无从知晓。代表只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱，却不知道它们分别要花在哪里。面对这些没有收支明细表及其详细说明的数字，代表既看不出每笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理、预算是否科学，更无法审查这些支出是否能带来相应的社会效益和经济效益。特别是占很重比例的项目预算，即使能够给出项目总额和项目预算，但是项目人员经费和项目人员经费使用情况则根本无法获知，因而难以对预算草案进行深入的审查。“魔鬼在细节当中”，预算不细化，人大审查监督就难以落到实处。

     公众被排除在预算过程之外。预算过程包括预算编制、审批、执行和评估审计四个阶段。预算不公开，整个过程由政府把持，人大的参与十分有限，公众几乎被排除在预算过程之外。人大虽然有审批权，但是由于参与不够而难以准确判断预算的准确合理、科学合法，同时法律又没有授予人大预算的修正权，必然导致审批的程序化和监督的表面化。比如在地方人代会上，即使代表提出修正意见后，会议也是没有程序确认这些意见的，政府也就没有必要进行修正，必然形成意见不了了之的尴尬局面。尽管人大专门委员会可以提前介入预算的审查，但是目前也是在政府预算编制草案完成后，虽然意见大多能够被接受，但是也无非枝叶末节而难有实质性修正。不仅如此，预算提交人大的时间安排、人大审批预算的机构设置和程序，都制约了人大对预算的实质性监督审批能力，由此造成人大作为立法机构的预算决策权大打折扣，导致每年的预算规模和结构只能成为政府意志和偏好的体现。

     很难设想，一个缺乏真正预算决定权的立法机关、一批并不真正了解预算过程和执行及结果的代表、一份完全由政府主导而且没有公众参与编制出来的预算草案，加上一个严重缺乏约束的财政拨款机制，其审议、批准和执行过程会是严肃认真的，其结果是否能经得住经济现实和人民考验的。为此，继续加大财政改革力度，不断完善预算编制的公众参与过程，细化预算编制，提高部门预算编制质量，加快预算全过程透明度，全面实现预算信息公开，才是人大预算监督从程序性走向实质性的前提。

     预算审批程序缺陷及差强人意的监督能力

     预算审查时间短。一是初审时间短。按照现行预算法规定，人大的相关部门在人代会一个月前开始初审预算。在一个月时间内，要审查所有预算，从目前各级人大尤其是地方人大配备的人员来看，无法做到实质性审查。事实上，目前大多数地方在一个月前很难完整地提供预算草案详细情况或者只能延后提交时间，造成初审时难以进行实质性审查。二是大会审查时间短。目前预算草案提交各级人大的时间都比较晚，一般在人代会召开时，预算草案和上年度预算执行情况的报告才正式印发代表。在这么短的时间内，代表没有足够的时间、精力阅读预算草案。人代会上，代表审查预算的时间长短，现行法律未作明确规定，从实际操作情况看，通常只有半天时间。而且，从2005年开始，财政预算在人代会上只作书面报告，在这样短的时间里，要保质保量审议规模庞大、内容繁杂的预算草案，实际操作很困难。

     审批程序不完备。我国地方各级人大目前审批预算一般有两道程序:审查程序和表决程序。从审查程序来看，一般是由政府财政部门负责人受政府委托向大会提交新年度预算草案的基本内容和为实现预算所采取措施的书面报告，然后由代表分组讨论。对所提出的意见修正案，普遍没有一个较为完备的审议意见处理程序。从表决程序来看，目前我国人大预算表决方式实行的是综合审批，一次性表决通过。即，所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。这种做法虽然简化了预算审批程序，但是，预算草案局部的不合理将影响整体的效果。如果这种不合理的局部内容得以通过，自然会损害下一年度预算执行效果。倘若整个预算草案都被否决，同样会影响下一年度预算执行，导致人大代表一般不行使预算否决权。如果要求就所有的方案要么全部赞成，要么全部反对，对人大代表而言，确实难以取舍；对整个社会而言，也承受着过大的不必要的风险。

     预算专业监督机构不健全。尽管部分地方人大已成立了预算审查监督机构，但总体上看各级人大及其常委会预算审查监督力量仍然十分薄弱。从已经成立预算工委的全国人大和部分省级人大的人员配备情况看，全国人大预工委也就20多人，省级一般只有几个人。省以下的预算审查监督日常工作，大多数仍由财经委承担。市、县人大财经工委一般都只有几个人，难以具备提前介入和初审的能力。从各级人大代表构成来看，代表来自社会各阶层，其中不乏精通财政的专业人员。但就总体而言，目前，人大预算监督的机构设置、人员配备等方面还需要加强，以增强人大对预算监督的能力。

     预算审查、审批程序是保障和规范预算审批机关依法行使权力的重要依据。完善预算审查、审批程序，应进一步加强人大及公众提前介入预算编制、规范和加强人大预算工作机构对预算草案的预审、强化人代会上的预算专题审议、逐步实行预算分项审批、建立和完善代表审议意见的反馈制度、赋予人大预算修正权等方面的工作。提高人大预算监督能力，一个重要的方面是要从机构设置和人员配备入手。预算的审查、审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作，审查批准预算不仅需要政治立场和觉悟，而且更需要精通预算方面的专业知识。建立人大专门的预算审查监督工作机构，辅助人大行使权力，不仅是制度方面的配套需要，更是弥补我国人大代表预算专业知识缺陷的现实需要。  

编辑：白武新