张明利

从1995年开始，我市在环境资源城乡建设方面共制定地方性法规15部，平均每一年立一部。最早制定的是《本溪市城市规划管理条例》，此后又陆续出台了《本溪市风景名胜资源保护管理条例》、《本溪市城镇国有土地地籍管理办法》、《本溪市老官砬子饮用水源保护条例》、《本溪市城市市容环境卫生管理条例》、《本溪市城市房产管理条例》、《本溪市城市供水用水管理条例》、《本溪市城市公共交通条例》和《本溪市市政设施管理条例》等地方性法规，今年，按照市人大常委会立法计划，正在制定《本溪市物业管理条例》，5月下旬，常委会进行了一审。

应当说，这些地方性法规的制定与实施，为我市依法保护生态环境、合理开发利用资源、促进城市规划建设管理，以及规范社会行为、推进社会事业、保障公众利益等方面都起到积极的作用。尤其是监督法对地方各级人大常委会的监督工作作了明确规范，规定法律监督包括立法、执法和守法的全过程和全方位，是人大监督工作中最重要的内容之一，在人大常委会全部工作中居于重要地位。因此，立足实际有针对性地搞好地方立法工作，为监督工作提供法律依据十分必要。一方面，我们要按照《监督法》的规定，对过去的地方性法规进行全面梳理，对符合《监督法》规定的要认真贯彻执行。一方面，对与《监督法》规定不一致的，要及时地进行调整和修订，认真进行规范，实现平稳过渡。同时，还要顺应时代发展要求，进一步加强新时期的地方立法工作，特别是要从科学发展的角度，注重研究环境资源、城乡建设领域的立法工作，为构建和谐社会实现可持续发展提供有力的法律保障。

回顾多年来我们委所参与制定的十余部地方性法规，我们认为总体效果是好的，但在制定过程中，我们也感到地方立法目前还有许多值得注意的问题：一是立法缺乏规划。近年来，没有系统地收集和编制本口的立法规划，工作的主动性不够强，往往是代表提出立法议案，经代表大会主席团会议确定，并列入常委会年度工作计划后，我们才去办理和参与制定。二是立法周期较短。有的地方立法案，从常委会列入计划到提请一审，留给起草和专门委员会初审的时间仅三四个月，甚至有的法规草案政府报给人大常委会时，留给专门委员会初审只有几天时间，专门委员会很难组织一些必要的论证程序。三是法规起草的调查缺乏深度和广度。尤其是对调整市场经济关系的研究不够系统，以致一些问题在常委会审议过程中还要进行调研论证。如前年制定的《本溪市城市公共交通条例》就出现诸如城市公共交通设施哪些该由谁来建的问题，一审后又继续进行了调研论证。四是部门色彩比较严重。在立法过程中，追求部门利益的条款设置比较多，时常出现“权利条款当仁不让，含金条款宁死不让，义务条款文明礼让，责任条款拱手相让”的现象；牵制了常委会议的审议精力和审议质量。五是地方立法起草的渠道构成比较单一。由人大常委会直接组织起草的法规较少，导致有的法规草案起草质量不高，规定不够规范，管理条款设置过多，市场引导和服务方面的条款较少。这方面几次常委会审议都提出了很多意见。要使地方立法质量进一步提高，亟待在总结经验的基础上，从有利于经济社会协调发展，有利于调动各方面的积极性，有利于维护法制统一出发，不断探索科学的地方立法机制和切实保障地方立法质量的有效途径。面对新形势新任务新要求，提高地方立法质量，我们认为应注意把握以下几个方面：

一、深入开展立法调研活动。首先，要深入对口部门，广泛征询立法建议和意见，在此基础上，科学编制立法规划。其次，要搞好起草时的调研。相对来说，法规起草时的调研是立法工作的基础，很大程度上决定了法规的起草质量。因此，一是要坚持对每一件法规的起草都要通过召开不同形式的座谈会、论证会和听证会等，广泛征求各方面的立法意见，努力使法规起草达到集思广益、协调统一；二是通过收集网上信息和实地考察外地立法经验，进一步拓宽立法思路，提出地方立法需要解决的主要问题，并拟定可行的解决方案，尽量使地方立法少走弯路；三是通过邀请专家、学者和富有实践经验的法律工作者参加调研活动，对法规起草过程予以把关，力求使地方立法体现科学性、全面性的要求；四是对与人民群众生产和生活直接相关的问题，要听取人民群众的利益要求，广泛集中民意、民智，使地方立法更加符合地方实际，充分反映出人民的愿望。

二、注重协调一致，共同维护社会主义法制统一。地方立法需注意在三个方面达到协调一致：一是纵向协调。即宪法、法律、行政法规、地方性法规和行政规章之间要协调一致，对地方性法规作出的具体化的或补充的规定，要与上一层的立法不相抵触，但又不能照搬照抄，要体现地方立法特色。二是横向协调。地方立法工作往往涉及多个部门，且政策性强、知识面广，是一项系统工程。因此，各行业之间所规范的内容是否与执行的法律、法规一致就需要明确各自的职权，进行周密细致地横向协调。三是法规内部协调。地方立法的重点是要弄清立法的目的、调整的主要内容和解决的实际问题，弄清与法规事项的有关现行法律、法规和政策等，正确处理好宪法和其它法规性文件之间、不同部门法之间、不同效力层次的法律规范之间的关系，处理好法规案的行为模式和后果模式这两个基本要求的关系，减少和避免法律体系内部的矛盾，从而维护法制统一。

三、拓宽地方立法起草渠道，建立多元化的地方立法机制。提高地方立法质量，一个很重要的环节还在于拓宽地方立法起草渠道，建立开放的多元化的地方立法机制，实现地方立法的民主化、科学化。一是对一些重要的、带有全局性，关系经济发展和社会发展的重要法规，应由人大有关专门委员会或常委会工作委员会组织起草，逐步形成立法起草的主渠道，以充分发挥立法机关的主导性和主动性；二是对涉及到几个部门职责的法规，应由政府法制办和人大的有关专门委员会牵头，组成政府有关部门参加的法规起草班子，也可以由人大常委会工作机构会同政府法制办共同起草，逐步推行执法部门回避制；三是对一些专业性强的法规可以委托相关科研机构、大专院校、专家教授起草，还可以尝试多版本起草，即可以组织不同的立法小组分别起草相同项目的法规草案，最终择优采用或取长补短。

四、规范人大提前介入制度，为常委会审议法规打下良好基础。人大各专门委员会要适时、适度介入法规起草工作，充分发挥主导和指导作用。要从立法的必要性、法规体例的合理性、法规内容的合法性和可行性、法规语言的规范性等进行全面的研究和论证，及时发现和掌握法规案的难点和焦点问题，为常委会审议法规打下良好基础。人大各专门委员会提前介入的重点应放在三个方面：一是了解情况、摸清问题，避免偏离实际情况空谈立法。同时，对提前介入的一些情况要向常委会汇报情况，说明问题；二是收集相关资料，掌握立法难点，避免偏听偏信。对涉及国家法制统一和设立审批、许可、收费、处罚以及关系人民群众切身利益等重大问题发表意见；三是在立法技术方面提供咨询意见，使立法语言明确、准确，文字表达周密严谨，为专门委员会初审和常委会审议法规打下良好基础。

 编辑：白武新