近年来，为促进经济发展，改善城市环境，地方政府采取多种形式，通过不同渠道举债融资，这些债务资金对推动地方经济社会发展、保障民生、加快基础设施建设发挥了积极作用，但是也存在着一些不容忽视的问题。笔者结合自己参加审计署统一组织的对地方政府性债务中的审计实践，对某市六个县区政府性债务的现状和成因进行了分析和研究。

        一、六个县区政府性债务的现状

        按照国务院制发的《地方政府性债务审计工作方案》，地方政府性债务包括：地方政府负有偿还责任的债务，地方政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救济责任的其他相关债务。

        截止2013年6月末，某市六个县区政府债务余额为**亿元，地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务的比重分别为85.8%、8.1%和6.1%。

        从债务形成时间和类型看，2010年以前年度举借的债务占总额的41.30%，其中最早的财政周转金借款可以追溯到1991年。也就是说，政府债务是多年积累形成的，不是近几年集中形成的。债务类型主要是地方政府负有偿还责任的债务和地方政府负有担保责任的债务，其他相关债务不多。

        从举债主体看，主要是政府部门和机构、融资平台公司和经费补助事业单位，分别占债务总额的44.15%、27.17%和16.49%。

        从债务资金来源看，政府债务融资渠道是多元化的，银行贷款、向其他单位和个人借款及发行债券为债务资金的主要来源，此外，还有BT回购、工程垫资拖欠以及向上级财政借款等形成的债务。

        从债务资金投向和使用效益看，债务资金主要用于土地收储（34.62%）、市政设施建设（18.80%）、交通运输（12.53%）、教科文卫等其他方面（34.05%），大多数债务投资的项目经济效益和社会效益较好，但也有少数投向工业企业或者民营企业的债务资金，由于受市场变化等因素的影响，项目效益不佳，导致债务资金难以收回。

        从偿债年度看，2013年下半年、2014年到期偿还的分别占44.28%和33.31%，2015年至2017年到期偿还的分别占12.72%、3.54%和1.94%，2018年以后到期偿还的占4.21%。审计结果表明，2013年至2014年六个县区政府到期偿还债务压力非常大。

        从债务资金管理看，各县区债务资金缺乏统一、规范、透明的管理，没有建立健全有效的、具有可操作性的管理制度和举债融资机制，有的债务主体不明确、偿债责任未落实。

        从以上债务实际现状看，六个县区政府债务规模不是很大，债务率较低（18.59%），大量债务是2010年以前形成的，大部分债务投资项目社会效益和经济效益较好。但是通过审计也发现政府债务资金管理中还存在一些问题如：债务偿还资金对土地出让收入的依赖依然较大（2012年，六个县区本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务占政府负有偿还责任债务余额的一半以上）；部分融资平台公司资产质量较差，偿债能力不强；通过信托融资、发行债券、回购（BT）、垫资施工、延期付款等方式形成的债务隐蔽性强，不易监管等。另外还存在部分县区政府违规担保、改变债务资金用途等违规现象。

        二、地方政府性债务的成因分析

        按照预算法规定，省级以下的地方政府不能举债，但仅仅依靠地方财力无法满足为加快经济社会发展和改善民生或其他目的需要的大量资金，所以实际情况是地方政府以多种形式、多种渠道举借债务。总的来看，地方政府债务形成是多方面的，既有内因，也有外因；既有计划经济造成的，也有市场经济造成的；既有财政体制机制因素，也有人为因素。

        第一，财权与事权不匹配是地方政府举债的根本原因。现行财政体制是1994年分税制改革后形成的，中央财政收入占全国财政收入的较大部分，地方政府层级越低所占财政收入比重越少。县区政府居于承上启下的地位，事权承担大，刚性支出逐步加大，而财权小，财政收入相对不足。在这种财权与事权不对称、不协调、不匹配的情况下，地方政府只有通过举债才能从根本上解决财政收支矛盾，达到促发展、保民生的目的，所以财权与事权不匹配是地方政府举债的根本原因。

        第二、谋求经济社会发展、造福一方百姓是地方政府举债的直接原因。为官一任造福一方，是地方政府应尽的职责和份内的要求。当地方政府想事、干事、干好事，就必然想上项目并且想上效益好的项目时，而地方政府财力不足，必然通过举债来实现这种愿望。六个县区债务资金投入主要是用于市政设施建设、交通运输、教科文卫等领域，为促进地方经济快速发展起到重要作用。因此，谋求经济社会发展、造福一方百姓是地方政府举债的直接原因。

        第三，领导干部业绩考核机制是地方政府举债的制度因素。现行的党政领导干部考核制度内容标准尚有不尽完善和不尽科学的地方，其中之一就是过度注重GDP和财政收入以及固定资产投资等指标，忽视并缺乏对地方政府举债规模是否合理、适度和有无债务风险以及主要领导应承担责任等方面的考核。这样就无形中助长了少数地方政府领导为了片面追求当地GDP增长和上一些政绩工程，不因地制宜、不科学论证进行举债，以致产生债务资金管理不善、效益不佳、地方财力压力增大等一系列问题。

        三、加强地方政府性债务管理的建议

        针对县区政府债务现状和管理中存在的问题，为规范政府性债务管理，发挥其在经济社会发展中的积极作用，防范债务风险，提出以下建议：

        （一）调整完善各级政府财权与事权的界定，加大财政转移支付力度。中央和省应进一步调整和完善现行各级政府财权与事权的不对等、不对称的关系，对县区政府减少体制和专项上解，提高税收分成返还比例，尽可能做到财权与事权相匹配。中央和省级政府应进一步加大一般性转移支付力度，从而使县区政府即便少举债或不举债也能发展当地经济、改善民生。

        （二）注重科学发展观，培植壮大财源。实现经济又好又快发展是地方政府解决一切问题的根本前提，也是化解地方政府性债务的关键所在。地方政府要以科学发展观为主题，以加快转变经济发展方式为主线，统筹指导第一、第二、第三产业持续发展，积极培植有发展前景的绿色经济增长点，营造良好的经济发展外部环境，实现经济科学发展、财政稳步增收、化解债务能力明显增强的目标。

        （三）加强政府性债务管理，促进债务管理有序、透明。地方政府要实行政府债务预算管理，建立和实施偿债准备金制度，将政府债务纳入财政预算。要健全政府债务统一归口财政管理制度，规范债务审批程序，明确债务责任主体，合理确定债务规模。一是要加强政府债务管理，规范政府举债融资行为，健全政府债务偿债准备金制度，将政府债务全部纳入预算管理。二是建立有效的债务信息公开制度，定期、规范公开政府债务情况，接受社会各界的监督。三是人大、纪检监察、审计部门要加大对政府性债务举借、使用、偿还和管理全过程的监管，及时发现问题，督促整改到位，有效防范和化解政府债务风险。

        （四）健全考核制度，严格责任追究。要建立科学合理领导干部考核制度，将地方政府举借债务及其使用效益情况作为考核的重要内容之一。实行举债领导责任负责制、任期偿债责任制等，明确偿债责任人，对为追求“政绩工程”、“形象工程”而盲目举债、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任，给国家造成损失的，要依法追究法律责任。

        总之，要加强对地方政府债务的监管，防范债务风险，国家应制定出台关于地方政府债务方面的法规和细则，以规范地方政府债务的举借、管理和使用。地方政府要高度重视债务风险，采取有效措施加以防范和化解。只有这样，才能保证债务资金借、管、用、还各个环节良性运行并发挥应有的作用。（罗春光）

编辑：李斌斌