柳茂春

 能力是做好工作的基础，素质是做好工作的保障。如何提高人大常委会委员和人大代表的素质，增强依法履职的能力，是我们每位人大工作者应该认真研究的课题。本文仅就立法工作实践中的粗浅认识和体会，谈谈依法开展地方性法规审议工作应当把握的重点以及立法工作者应当具备的素质和能力。

 宪法、地方组织法和立法法规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会和较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据宪法、法律和行政法规，结合本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”我市是1992年7月被国务院批准为较大的市的，同时依法具有了地方性法规制定权。从1994年制定第一部地方性法规后，截至到2013年底，我市共制定了49部地方性法规，其中有8部被废止，现行有效的41部。地方立法工作是一个复杂的系统工程，一般来讲，要经过制定立法计划；提出法规草案；法规草案的审议、通过、公布、备案等程序，其中，起草、审议是保证法规质量的关键环节。常委会组成人员依法肩负法规草案审议重任。常委会组成人员和人大代表在地方性法规草案审议中，应该注意把握住六个方面的重点，具备五种素质和五种能力，才能有效履行好审议职责。

         一、审议地方性法规应当注意把握的以下几个方面重点

         制定地方性法规是宪法法律赋予人大及其常委会的权力，审议地方性法规是常委会委员和人大代表的职责。如何履行职责，怎样才能履行好职责，我们首先需要明确的就是审议地方性法规重点应该是审什么、怎么审？全国人大领导讲话、全国人大法工委有关文件等明确要求，地方性法规制定工作要坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，不抵触，就是要坚持社会主义法制统一原则，地方性法规的规定不得与宪法、法律和行政法规的规定相违背、相抵触，必须要符合法律规定和立法精神。有特色，就是要有本地的特点。可操作性，就市要有执行性。常委会审议法规草案，就是围绕这三个方面进行。合法性审查，首先要审查的就是立法权限问题。立法法第八条规定属于国家主权、民族区域自治、犯罪和刑罚、民事基本制度等十项内容只能制定法律。也就是说地方立法无权涉足这部分内容。立法法第六十四条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的(国家立法权)事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”第一项是为了执行法律而配套制定的地方性法规，是执行性法规，比如《本溪市残疾人保障条例》，就是为了更好的实施残保法而制定的。第二项是属于地方性事务的法规，比如《环城森林公园管理条例》等，是我们本溪特有的、属于地方的事务。第三部分是国家尚未立法，我们先行制定的创制性立法，比如《本溪市法制宣传教育条例》、《本溪市公共场所禁止吸烟规定》，这两项我市都是在国家没有立法的情况下先行制定的。

         合法性审查第二方面需要注意的重点，就是要审查地方性法规规范的内容是否违背了法律对地方立法权限的特别规定。如，有的法律明确规定某项事项由省级人大常委会制定，比如食品安全法就规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动的监督管理，由省级人大常委会依照食品安全法制定。我们较大的市就无权制定这方面的法规。特别是行政许可法、行政处罚法、行政强制法等对行政许可、行政处罚、行政强制都有明确的规定，地方立法不能逾越。关于行政许可，行政许可法对哪些事项的许可应当由法律设定，那些许可可以由地方性法规设定，哪些事项可以通过其他方式解决的可以不设定行政许可等都作了明确规定，这些都要严格执行，值得注意的是现在的简政放权、减少审批程序、减负等改革措施，对增设行政许可限制很严，所以地方性法规在设定行政审批许可事项上尤其要严格把关，也不能以搞年审、备案等来变相许可。关于行政处罚，处罚法规定地方性法规不得设定限制人身自由和吊销企业营业执照的行政处罚。同时规定法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的，地方性法规只能在法律、行政法规规定的行为、种类和幅度范围内作出具体规定。地方性法规设定行政处罚只能在处罚法规定的行为、种类和幅度之内进行细化。对于行政强制，法律规定行政强制措施的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。行政强制措施的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。强制法对强制措施和强制执行规定非常严格，设定行政强制措施应当慎之又慎。行政许可、行政处罚和行政强制是我们审议地方性法规合法性的重中之重，在审议中应当严格把关。

         合法性审查的第三方面，就是要审查法规内容是不是直接违反了法律和行政法规的规定。地方立法一般都有上位法作为立法依据，在审议时，要对照上位法看法规草案的规定是否与上位法不一致。比如，执法主体是否改变，有的法规草案把行政执法权授予事业单位甚至企业。有的扩大或者缩小行政执法权力；有的减少管理相对人的权利或者对权利附加条件，增加义务规范；再一点就是在处罚中随意降低罚款下限或增加罚款上限，甚至没有依据就乱设罚款等。

         合法性审查的第四方面，也是合法性审查的一个延伸，属于合理性方面的审查。合理性是属于情理、道理、伦理乃至于世俗、约定等等方面。合理性审查较难把握，需要审议人有丰富的社会经验、了解各方面的利益诉求，有公正客观的分析能力，掌握大量的知识和相关资料，能处以公心等等。对合理性审查要通过听证、论证、调研等多种形式，广泛听取广大群众意见，听取代表的意见。要有大量的事实依据和科学数据，要做大量细致的工作的。

         关于地方特色方面。制定地方性法规要有本地方的特点，符合当地的实际，不能照抄照搬上位法和外地现有法规，不能换个适用范围到别处也能用，但真的是放到哪里也没用，白白浪费立法资源。

         关于可操作性方面。可操作性是地方性法规的生命，一部地方性法规制定的再符合法理、符合逻辑、再完整，如果它没有执行力，不能操作，也是一纸空文。

         二、审议好地方性法规应具有的素质和能力

         地方性法规质量好劣，法规草案是基础，关键是常委会审议质量。审议质量取决于常委会委员、人大代表的素质和能力。在适当增加常委会审议时间，保证常委会组成人员、参会代表有充分时间审议发言的前提下，要注重强化委员的履职意识，提高履职能力，主要是要提高五个素质，增强五种能力。

         一是要提高政治素质，增强政治鉴别能力：人大代表是代表人民行使管理国家权力的，要履行立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权，没有良好的政治素质和较强的政治鉴别能力，就很难真正行使好职权。就立法而言，如果不能很好的把握党的路线方针政策，不能很好的代表广大人年群众的根本利益，出发点都是为少数人、为小集团谋利益，制定出来的法规就有可能是恶法，不仅损害国家利益、人民利益，还可能使经济社会发展退步，使人民代表大会制度受损。

         二是要提高法律素质，增强依法履职能力：人大工作的法律性和程序性很强，没有较强的法律意识和掌握较多的法律知识，就很难开展工作。在立法工作中，主要要掌握和了解宪法、组织法、立法法、行政许可法、行政处罚法、行政强制法、经济法、民法等相关法律法规。专业部门更要熟悉相关专业法律法规，只有有较强的法律意识，较丰富的法律知识，审议法规才能得心应手。

         三是要提高业务素质，增强专业审议能力：立法工作涉及面很广，需要审议人员既要掌握相关法律法规，又要熟悉相关专业技术知识。从我市现行的41部法规构成看，城市建设管理方面的13件，财政经济方面的11件，农业农村方面的8件，内务司法方面的4件，科教文卫方面的3件，人大自身建设方面的2件。地方性法规都有较强的专业性，只有熟悉相关专业知识，审议才能有的放矢。

         四是要提高道德素质，增强示范带头能力：立法工作者的道德素质不仅可能会直接影响到法规质量，而且会影响到法规的尊严以及执行力。人大代表在一定范围内是公众人物，他的影响力很大，在一定的范围内有示范带头效应，一名道德素质低下、人民群众不信任的人参与立法，人民群众对法规是不会信任和拥护执行的。

         五是要提高文化素质，增强开拓创新能力：时代发展、社会进步步伐很快，要跟上时代步伐，就必须加强学习，不断更新知识。社会要进步就不能墨守成规，就必须创新，法规不仅仅是规范人们可以做什么、怎样做，也有引领作用、倡导作用、创新作用，改革的成功经验可以用法律形式固定下来，使之规范化制度化，一些先进的、甚至是超前的规范可以引导人们去怎样做，促使社会进步。所以，立法工作必须创新，立法法规定的地方立法先行先试，就是允许地方创新。所以，立法工作者必须要学习学习再学习，学法律知识、学政治理论知识、学科学技术知识，用知识武装自己，创制出更加符合时代要求的法规，推动社会发展进步。

编辑：李斌斌