规范性文件备案审查是法律赋予国家权力机关的一项重要职权，是人大法律监督的重要内容。健全规范性文件备案审查机制，进一步规范这项工作，对于维护社会主义法制统一，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内准确有效的遵守和执行，有着重要的意义。监督法实施后，本溪市人大常委会制定了《本溪市人大常委会规范性文件备案审查办法》，明确了规范性文件的报备范围、备案内容、审查的程序和时限，备案审查的工作部门分工，审查结果的处理等，为搞好规范性文件备案审查工作，开展法律监督提供了依据。

        一、我市备案审查工作的基本情况：

        我市备案工作的基本情况：《本溪市人大常委会规范性文件备案审查办法》实施后，市人大常委会备案审查机构按照规范性文件备案审查规定，积极开展与市政府办、市法制办的联系与沟通，市政府及时、认真地对规范性文件进行报备。2009年至今，市政府共向市人大常委会报备政府规章、规范性文件74件。县区人大由于没有做出具有普遍约束力的决议、决定，没有向市人大报送备案。

        审查情况：市人大常委会备案审查部门对报备的规范性文件进行了登记、分送相关专委会审查。截止到目前，我市还没有县区人大常委会、政府、法院、检察院等有关国家机关向市人大提出对市政府规范性文件的审查要求的。2011年有公民以个人名义向市人大提出审查建议。市政府法制办和起草单位市司法局经过认真研究，向建议人进行了详细解释并给予正式答复。

        二、我市备案审查工作中遇到的问题：

        监督工作过于抽象，这是人大工作存在的共性问题，规范性文件审查工作也不例外。对规范性文件的备案审查，究其实质是审查这些文件是否合法，是否适当，本质上是为了保护群众和法人的合法利益不受侵害。这也是监督法委以地方人大常委会维护宪法和法律正确实施的重任。但从地方人大工作总体情况看，备案审查规范性文件工作还没有完全开展起来，实际运作中也存在这样那样的问题。

        1.对立法监督认识不到位，备案审查往往是“有备无审”。对政府规范性文件实行备案审查是立法监督的重要形式，既是维护法制统一的需要，也是维护广大人民群众利益的需要。但是由于备案审查工作开展得较晚，工作中存在重工作监督、轻立法监督；重具体行政行为监督，轻抽象行政行为监督的问题，没有把立法监督放到法律监督和工作监督同等重要位置，致使易出现报备不及时，备而不审等现象。而且由于各专门委员会人员少，没有明确备案审查责任人，加之认识不到位等因素，对规范性文件“主动”审查工作一直没有开展。

        2.备案审查范围规定内容过窄，很多具有普遍约束力的文件没有囊括其中。按照监督法的规定，规范性文件的文体是各级人大和政府的决议、决定、命令。但是，实践中具有规范性质的文件不仅局限于决议、决定、命令，有些规则、办法、意见、甚至公告、通知等也符合规范性文件的特点，也是规范性文件，国家机关和非国家机关共同制定的具有规范性的文件，即常见的联合发文也应纳入备案审查范围。一些地方政府的规范性文件也往往被党政合署发文代替，既像政策又像规范，既有宣传教育又有强制措施，使政策“边缘化”，从而使规范性文件从政府的抽象行政行为“升格”为党的“政策”。法律规定了地方人大及其常委会对同级政府的监督权，但置于同级党委领导下的地方人大常委会对党委工作进行监督没有法律依据，规范性文件的“政策化”，容易造成法律与政策、党务与政务不分的局面，并在一定程度上削弱规范性文件的“执法性”。

        3.审查标准难以把握，缺少具体操作程序。监督法第三十条规定了三种审查内容情形，但在具体审查实践中，标准很难把握，特别是对不是法律明确规定的，而是对法律精神、立法宗旨的理解；对是否适当、合理、可行的理解，报送机关和审查机关从各自角度出发去理解，就可能会有不一致的意见，开展工作就会有一定难度。另外，宪法、地方组织法以及相关的地方性法规明确了对规范性文件不同层次的审查权和撤销权，立法法对属于法律范畴的规范性文件备案、审查、撤销或者改变作了规定，但对其它规范性文件如何进行备案审查，如何改变、撤销，对不备案、不审查、不撤销应该怎么办等问题都没有具体规定，缺少操作程序，致使备案审查工作随意性很大，操作起来很困难。

        三、针对上述问题，应该抓好以下几个方面：

        1.加强宣传，提高对规范性文件备案审查工作重要性的认识。对规范性文件进行备案审查，不仅是宪法和法律赋予人大的职权，更是维护国家法制统一的需要，是促使国家机关依法办事，保障宪法和法律正确实施的需要。地方各级人大加强对规范性文件的审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能及时制止行政执法中存在的偏差，确保法律法规的正确实施，维护人民群众的利益。各级政府也要充分认识规范性文件备案审查工作的重要意义，切实履行职责，做好相关工作，自觉接受审查监督，并创造条件保障规范性文件备案审查工作有序、有效开展，促进依法行政。

        2.准确界定规范性文件备案审查的范围。地方组织法第四十四条规定，县以上各级人大常委会有权“撤销下一级人民代表大会及其常委会的不适当的决议”，“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”，由此来说，地方国家权力机关必须要对下级人大及其常委会做出的决议进行审查，下级人大及其常委会做出的决议必须及时向上级人大常委会报送备案。但需要注意的是地方行政机关做出的决定、命令有时会以通告、通知、办法、规定、意见等名称发布，确认是否属于备案审查的规范性文件，要看其实质内容，看其是否是涉及全局、与人民群众的切身利益密切相关而具有普遍约束力的行为规则的文件。此外，对地方 “两院”制定的有关审判、检察工作的规范性文件，为贯彻法律法规发布的通令、通告、规定，就地方性法规适用中具体问题所做出的解释和制定的实施细则、办法等也应列为本级人大常委会备案审查规范性文件的范围。

3.健全制度，规范运行。规范性文件的备案审查是一项非常严肃，且涉及面广的监督制度，各级人大常委会应该加强制度建设，不断探索完善备案审查工作的具体工作机制，保证规范有序。建立对报送人大常委会备案审查的规范性文件的接收、登记、分送、审查制度；规范备案和审查的程序。《本溪市人大常委会规范性文件备案审查办法》明确了审查的组织形式、步骤、争议的处理以及如何纠正、撤销等，对应当纠正、撤销的规范性文件，要严格按照相关规定，在充分调查研究和讨论的基础上进行处理，可采用责成制定机关自行纠正或人大常委会撤销的办法。最后要规范备案审查责任，确保规范性文件及时有效的审查，维护法制的统一。对不予报送或撤销后不予纠正、纠正后不正确实施等问题，应当建立问责机制，切实解决不报送不备案不审查的问题。（綦爱华）

编辑：李斌斌