郭维进

　　近年来，在有立法权的地方人大常委会的不懈努力下，地方立法质量不断提高，为形成中国特色社会主义法律体系发挥了积极作用。但是，我们也要看到，随着我国社会主义法律体系逐渐完善，新的法律、行政法规不断出台，地方立法面临的形势发生了变化，地方性法规作为国家法律、行政法规的延伸、细化和补充，为执行法律、行政法规而制定执行性法规的情况越来越明显。因此，加强执行性地方立法的研究是十分必要的。顾名思义，执行性地方性法规是为执行法律、行政法规而制定。目前，这类地方立法还存在一些问题，其中比较突出的是执行力还不强，立法预期与实际效果还有差距。吴邦国委员长曾指出，法律的生命力在于实施。可以说，衡量一部法的质量，主要看其执行力强不强，能不能有效实施。对执行性地方性法规而言，增强执行力不仅关系到自身的执行，也关系到所执行的法律、行政法规的贯彻实施。

　　首先，增强执行力有利于保证法律、行政法规的正确实施。由于我国地域辽阔，各地经济社会发展不平衡，情况千差万别，国家立法只能着重解决全局性、整体性、根本性的问题，对不同地区的不同情况就不可能作到面面俱到，不可能完全涵盖各地方的具体情况和差异。实践中，我们看到法律、行政法规的有些规定在地方常常面临如何适用的问题，碰到具体问题时，因规定比较原则，遭遇“梗阻”，变得执行难。如国务院的《物业管理条例》只规定物业区应当成立业主大会和业主委员会，但在现实中，不少地方的小区入住率不高，如何成立业主大会和业主委员会，如果仅依据国务院的《物业管理条例》就很难操作。因此，各地纷纷制定执行性地方性法规，对一些原则规定进行细化，从而解决了国务院条例实施中的这些具体适用问题。由于执行性地方性法规的可操作性好，增强了执行力，避免了执法中的不作为，或者根据自己的理解任意执行，使法律、行政法规在执行中走样。可见，执行性地方性法规执行力越强，所执行的上位法贯彻的就越好。

　　其次，增强执行力有利于提升执行性地方性法规的公信力。法的公信力是人们对法的公平、正义和执行能力的信任，而法蕴涵的公平、正义精神只有通过正确的实施才能充分体现出来。执行性地方性法规是依据现行的法律、行政法规制定的，在已有法律、行政法规的情况下，再制定内容相同、而效力低于法律、行政法规的地方性法规，人们自然会对其正当性和可行性提出疑问。因此，执行性地方性法规要取信于民，就必须增强执行力，正确反映法律、行政法规的基本精神，取得群众看得见、摸的着的实效，从而得到社会的普遍认可并自觉遵守。需要指出的是，增强执行性地方性法规的执行力并不仅仅有助于提升执行性地方性法规的公信力，更是有利于提升法律、行政法规的公信力。因为执行性地方性法规只是对所执行的的法律、行政法规细化，而不是改变法律、行政法规的原则和内容。人们有理由认为，正是因为有了好的法律、行政法规，才会产生好的执行性地方性法规。

　　第三，增强执行力有利于体现执行性地方性法规的价值和作用。按照一般的观点，地方立法应当以创制性为主，因为创制性立法更具有地方特色，有特色才有价值、有作用。执行性地方性法规由于其“特色”成分不足，其作用和价值似乎自然就要打折扣。但是衡量地方性法规的价值和作用不能简单地只凭这种“特色论”，因为不同种类的地方性法规的功能是不一样的，况且执行性地方性法规同样也需要有特色，因为对法律、行政法规细化如果没有针对性，不从本地实际出发，解决本地的特殊性问题，也就不需要制定了。而且执行性地方性法规执行力强，同时就意味着相关的法律、行政法规能得到很好的执行，这种价值和作用已经超出了执行性地方性法规的本身。

　　当前，随着形势发展，国家立法不断加强，“法网”渐密，地方创制性立法的空间被逐渐压缩，而执行性立法还有很大发展余地，在地方立法中的地位日益突出。执行性地方性法规的质量，很大成都上反映了整个地方立法的水平。因此，如何提高执行性地方性法规的质量，增强其执行力强已经成为新时期地方地方立法工作面临的重要课题。制定好执行性地方性法规对于树立整个地方性法规的公信力，保证地方立法全面、协调、可持续发展都是至关重要的。

　　法的执行力主要取决与三个方面：立法、执法、守法。立法作为基础，提高立法质量，制定出可操作性强的“良法”，是增强执行性地方性法规执行力的前提。对此，应抓好以下几个方面：

　　第一，坚持以人为本、立法为民

　　以人为本是科学发展观的本质和核心。以人为本是在充分尊重人，维护人的权益，调动和发挥人的积极性基础上，促进人的全面发展。把维护和实现最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，深入了解和反映民情，充分尊重民意，广泛集中民智，切实保障人权，使地方性法规贴近群众、贴近社会，真正为人民群众所赞成、所拥护、所满意。只有人民群众满意、信任的法，才能够得到自觉的遵守，使法的执行力有良好的社会基础。

　　因此，在地方立法工作中，要建立健全地方立法民主参与机制，充分发扬民主，挖掘人民群众中蕴藏着丰富的立法资源，从立法程序到立法内容全部向群众公开，使人民群众关心和关注立法工作，积极参与到立法工作中来，充分保障人民群众的立法知情权。此外，还要建立健全利益表达机制，给不同的社会利益主体以公平、平等的表达机会。使地方立法在实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益的同时，还要正确反映和兼顾不同地区、不同部门、不同方面群众的利益，妥善协调各方面的利益关系，满足人们多样性的需求。

　　第二，坚持法制统一原则，与上位法内容相协调

　　坚持法制统一原则就是要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规，并注意执行性地方性法规与上位法内容相协调，不矛盾、无歧义。坚持法制统一原则可以保证执行性地方性法规执行力的合法性，避免由于规定的不一致，在实施时让人们无所适从，对其正当性和合法性产生疑问，影响执行力。违背法制统一原则做出的规定，即使有利于提高所谓的执法力度，也会因与法律或行政法规已有的明文规定相抵触而失去生命力。

　　根据几年来的立法实践，我们认为，坚持法制统一原则应注重抓住这几个方面：一是上位法没有设定处罚的行为，地方立法不能对其设定处罚；二是地方立法设定的处罚不能超过上位法；三是法律政策不提倡的，不能在地方立法中规定下来；四是地方立法不能随意给行政部门扩权，坚决防止地方保护主义和部门利益倾向。

　　第三，从实际出发，增强可操作性

　　地方立法要根据本地的政治、经济和社会发展的客观实际，正确反映客观规律和地方的实际需要，以实际需要为立法的出发点，以解决本地的特殊矛盾为立法目的。因此，地方立法的适时性、可行性和可操作性就成为检验地方性法规质量的实践性标准。地方性法规只有可操作性，才具有实用性和可行性，切实得到贯彻实施。特别是对于执行性地方性法规来说，增强可操作性更为重要。因此你本身是为了执行法律和行政法规而制定的，其目的是为了解决法律和行政法规比较原则，可操作性不强的问题。如果你的可操作性也不强，就没有制定的必要了。

　　增强执行性地方立法的可操作性，必须从实际出发，法规的条款不在多少，关键要“有用”、“实用”，要着眼于实际运用，解决实际问题，做到立法与地方具体情况和实际需要的统一。只有做到法规与具体情况、实际需要的统一，才能真正发挥地方立法在促进地方经济发展，促进社会进步和推动民主政治建设中的作用。因此，制定执行性地方性法规要以解决实际问题为目标，做到需要几条就制定几条，不追求体例的完整性，不搞“大而全”、“小而全”。

　　第四，结构严密，准确易懂

　　执行性地方性法规法的规范要具有严密的逻辑结构，让人们知道可以做什么，应该做什么和不能做什么以及相应的法律后果。只有行为模式，没有法律责任，缺乏可操作性。同时，地方立法语言应当符合规范性、科学性的要求，应当符合严谨性和周密性的要求，做到文字表述无懈可击，前后用语一致，符合简洁性和可操作性的要求。质朴易懂、言简意赅，易为人们理解和掌握，避免执行中在理解上出现歧义，带来不必要的麻烦。