立法提出是立法的第一道程序，所谓立法提出是指立法案的提出。根据立法法和本溪市制定地方性法规程序规定，有权向市人大提出立法案的主体包括市人大主席团、市人大常委会、市人民政府、市人大各专门委员会、市人大１0名以上的代表联名。有权向常委会提出立法案的主体是市人大常委会主任会议、市人民政府、市人大各专门委员会、常委会组成人员５人以上联名。立法提出制度设计的目的是充分保障立法的民主性，使不同社会主体均能通过相应的提案主体表达立法诉求。从某种程度上说，提案主体作用发挥的越充分，立法的民意基础就越广泛，立法的类型就越丰富，与现实社会的需要就越贴近，地方立法的整体质量就越高。但是，从现实看，立法提出制度在实施中还存在一些问题，主要有两个方面： 一是提案权行使过于集中。从我市看，截至２００８年底，市人大及其常委会共制定地方性法规３７部，其中33部是由市人民政府提出的立法案而制定的，其余4部是由市人大常委会和人大常委会主任会议等提出的立法案，而人大代表和常委会组成人员联名提案的没有。二是人大系统的提案主体提案内容比较单一，基本是关于人大自身制度建设的。

政府部门主导立法提案的原因是多方面的。首先，从提案权限来看，在法定的各提案主体中既可向代表大会提出立法案，也可向常委会提出立法案的只有市人民政府和市人大的专门委员会，其他的提案主体只能根据规定对代表大会或者常委会中的一个提出立法案。显然，市人民政府和市人大专门委员会的立法提案权优于其他提案主体。其次，从立法机制的实际运行来看，虽然地方立法主体包括人大及其常委会，但由于代表大会每年一次，会期较短，讨论的内容很多，不可能充分研究立法问题，承担很大的立法任务。因此，在地方立法实践中，除了立法法第六十七条、六十八条规定的本行政区域特别重大事项的立法和立法案提出、审议和表决程序方面的立法案由代表大会通过外，其他的立法案均由常委会通过。如我市制定的37部法规也只有本溪市制定地方性法规程序规定是根据立法法第六十八条由代表大会通过的。对于只能向代表大会提出立法案的提案主体（如代表联名），除非提出的是比较成熟的立法案，否则很难被列入大会议程。由常委会组成人员联名提案也存在操作上的困难。常委会组成人员中，大部分是常委会主任会议成员工作部门的负责人和人大专门委员会的负责人，再者就是有关方面的人员，一般不会用联名的方式提出立法案。第三，从立法需要看，有需要才有立法。随着改革的不断深化，政府面对纷繁复杂的社会问题，无论从自身职能转变，还是从加强经济社会管理出发，都需要大量的法律法规作为依据，来保证政府依法行政，充分发挥其职能作用。而且政府部门面临的往往都是最直接、最具体、最现实的问题，依据法律法规的明确规定处理这些问题，基本上是成本最低，效果最好的，因此，他们对立法提案的态度最积极，对立法的要求也最迫切，提案数量多就不足为怪了。第四，从提案的要求看，立法案不同于普通的代表议案，普通的代表议案只需按照要求在议案表内填上案由、案据就可以了，而提出立法案还要同时提供法规草案文本，说明和相关资料，远比普通的代表议案复杂的多，没有充分的准备是提供不出来的。第五，从起草能力看，法规起草是提案过程中最重要的工作，起草水平直接关系到立法质量。立法实践中，起草过程往往经过很长时间，有的甚至历经数年，这其中需要采集信息，调研分析，考察论证，协调沟通，反复修改等等，投入的人力物力很大，周期比较长，这对普通人大代表来说很难做到的。人大的专门委员会由于主要工作职责是法律监督和工作监督，加之人员少，任务多，由它来负责起草工作也是勉为其难。此外，专门委员会还有很多现实考虑，自己亲自起草不仅牵扯很大精力，而且协调各方面的关系难度也很大，有可能费力不讨好。相对人大系统提案主体，政府部门在信息及人力物力资源的占有和使用上具有较大优势，可以充分保证起草工作所需，而且对政府部门来说，立法后的“收益”远大于“投入”。第六，从地方立法机关自身来看，需要有持续不断、高质量的立法提案来保证立法工作的正常运转，不断提升自身的立法水平，适应本地区经济社会发展的需要。在自身提案数量不足的情况下，也希望政府部门积极提出立法案，使立法机关在立法项目上有更大的选择空间和充足的项目储备，并根据轻重缓急做出整体的规划，保证立法工作有计划、有步骤的进行。

通过上述分析可以看出，现行的立法提出机制在运行中受到各种客观因素的制约，难以保证人大系统各提案主体均能充分行使自己的提案权，致使“法定权利”不能完全变成“现实权利”，造成了政府部门主导立法提案的“单极”现象。政府部门数量众多的立法提案，固然对立法工作的正常运转发挥了重要作用，但其占绝对优势的主导地位带来的弊端也是显而易见的，如地方立法中屡被诟病的部门化倾向，管理型立法过多等问题。由于人大系统有权主体提案数量少，提了案的也都是管自家事，所以很难抗衡政府的这种主导地位，无法从根本上扭转被动局面。 

对此，一方面要继续鼓励政府部门积极提出立法案，发挥其提案主渠道的作用。另一方面不断改进立法提出机制，加强人大系统有权主体的立法提案工作，逐步改变立法提案一边倒的状况，实现地方立法提出工作全面、协调和可持续发展。

（一）坚持以人为本，增强立法提案意识。

以人为本是科学发展观的核心，在立法工作中坚持以人为本，就是从全面体现人民的意志、反映人民的利益为出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。同时，还要正确反映和兼顾不同地区、不同部门、不同方面群众的利益，妥善协调各方面的利益关系，满足人们多样性的需求。立法提案主体作为特殊的人，人的群体代表，他们既有体现人们共同要求的一面，也有反映不同地区、不同部门、不同方面群众利益的一面。特别是随着社会发展，人们的利益需求日趋多样化，对立法的多样性要求也会越来越多，只有保障各个立法提案主体的提案权，才能使不同利益群体的立法要求通过正常渠道反映出来。因此，在立法提出工作中，就是要以提案主体为本，从保障提案主体的提案权出发，保证提案公平，使法定的权利能够成为现实的意思表达。此外，立法提案主体也应当增强提案意识，认识到行使提案权既是权利，也是责任。积极行使提案权，是贯彻落实科学发展观，践行立法为民理念的具体体现。

（二）做好人大专门委员会和代表联名的立法提案工作。

我们提出充分发挥人大系统提案主体的作用，并不是要求他们均能与政府部门提出同样数量的立法案，也不是将他们放在同等位置上，而是要切实履行提案职则。其实，无论是法律法规的规定，还是从可行性上看，人大系统提案主体作用是不一致的，有的只有象征性，其宣示意义超过了实际的法律功效。市人大主席团是临时机构而不是常设机关，市人大闭会期间则无所谓主席团的提案权。市人大常委会和主任会议只有遇到特别重大事项或者不宜由其他主体提出时，才会以提案人的身体提出立法案。事实上，人大专门委员会和代表联名才是人大系统中最主要的立法提案主体。

根据法律法规的规定，人大专门委员会在立法提案权限上是唯一可与政府比肩的提案主体，从立法的规定也可以看出专门委员会在立法提出上的重要性。之所以确立专门委员会这样重要地位，一是专门委员会是人大的常设工作部门，有固定的人员，可以开展日常的立法提案工作；二是对法规草案的审议使他们积累了立法工作的经验，对立法工作比较熟悉。三是专门委员会是按照专门知识和经验的要求组建的，具备起草这方面法规的专业知识。四是专门委员会的监督工作，使他们对相关行政部门的执法情况非常了解，需要立什么样的法心里比较清楚。

人大代表联名虽然只能向代表大会提出立法案，但根据法律法规的规定，在代表大会闭会期间，可以先向常委会提出，由常委会先行审议并决定是否提交代表大会。可以说，法律法规对保证代表联名的提案权给予了充分考虑。人大代表来自于各行各业的第一线，与人民群众朝夕相处，对现实社会最贴近，对各种事物的变化最敏感，对人民群众的愿望和要求了解最深切，对关系人民群众利益的事情最关注，由他们联名提案无疑反映了人民群众对立法工作最直接的要求。

（三）从实际出发，不断改进立法提案工作方式。

从目前看，做好专门委员会和代表联名提案工作的困难还是很多的，只有从实际出发，不断改进现行的立法提案工作方式，才能逐步走出困境。

首先，选择立法项目要先易后难。前面谈到，法规起草是提案过程中最重要的工作，专门委员会和代表联名在提案工作起步阶段，要量力而行，尽量选择那些法律关系比较明确，争议比较小，内容简单，易于规范，条件成熟的立法项目。特别是代表联名提出的，更要考虑便于代表大会审议的项目。其次，对于专门委员会、人大代表和政府部门均有意提案的，可以整合资源，协商合作起草法规草案，在政府部门同意的情况下，由专门委员会或代表联名提出。第三，人大常委会要积极支持专门委员会和代表联名的立法提案工作，对专门委员会和代表联名要提出立法案的，只要条件具备，应当列入立法计划，并及时安排审议；要帮助他们解决法规起草所需的经费和信息资料，在物质上提供便利条件，帮助协调有关利益方的关系；常委会立法工作部门要加强对提案工作的指导，常委会的代表培训工作，应当加强立法提案方面的知识讲授。

总之，加强人大系统有权主体的立法提案工作，是民主立法，科学立法的内在要求。尽管目前还存在许多问题，但这些问题从根本上讲还是发展中的问题，相信随着时代的发展和社会的进步，随着人民代表大会制度的不断完善，这些问题都会得到逐步解决的，“法定权利”终将会成为“现实权利”。