本溪市人大常委会    吕俊友

 地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量的基本标准之一。回顾二十年的立法实践，我们深刻体会到，能否运用好地方立法权，使制定的地方性法规在国民经济和社会发展中发挥重要的规范、调节、引导、保障和促进作用，关键在于地方立法要注重从本地实际需要出发，坚持走有特色的地方立法之路。

 第一，体现地方特色重在项目选择上突出创制性立法，增强立法的针对性。立法法明确规定，地方性法规可以就“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定。实践中，我们认为创制性立法作为国家法律、行政法规的延伸、细化和补充，关键是要在保障、规范、引导本地区特有的、特需的事务上下功夫，更好地体现本地区特点。这是地方人大立法的空间，也是地方人大立法发挥作用的重要领域。我们在进行创制性立法时，始终把处理好坚持法制统一与突出地方特色的关系放在首位，注重遵守法定的权限和程序，遵从上位法的立法宗旨、基本原则和具体规定，在立法实践中首先做到不越权、不抵触。同时，注重把握好创制性立法的内容，使法规具有针对性、可行性、可操作性，切实解决本地区的实际问题。

 我市地处辽东山区，森林覆盖率为74.5%，居全省首位，是辽宁东部天然绿色屏障和重要水源涵养地。但是林权纠纷一直不断，而森林法和土地承包法对此规定不详。一个时期内巩固林改成果，保护林农利益，既是我市经济社会发展中面临的难点问题，也是广大林农翘首以盼的事情。面对这种情况，我们充分发挥地方立法的作用，2009年结合我市林权制度改革，制定了《本溪市森林资源流转条例》，解决了林权流转“无法可依”的问题。我市两级法院过去受理大量林权纠纷案件，但因“无法可依”只能调解。有了这项林权流转条例之后，使这些问题迎刃而解，也得到了广大林农的拥护。

 本溪市环城森林公园、太子河景区是我市加快“三都五城”建设、改善城市生态环境、提高市民生活质量的重要城市景观带。由于两处景区的特殊性，国家相关法律法规都无法解决在景区管理中亟待解决的诸多实际问题。原《本溪市环城森林公园管理条例》颁布实施已达十几年之久，随着时间的推移和环城森林公园事业的发展，特别是2002年晋升为国家森林公园后，原《条例》的部分条款已明显不能适应环城森林公园的发展。鉴于此，我们按照国家森林公园管理的有关规定，对原《本溪市环城森林公园管理条例》中不适应的部分条款进行修订，规范了我市环城森林公园的建设、保护和管理工作。同时，为加强太子河景区管理，美化城市环境，满足市民休闲娱乐需求，组织制定了《本溪市太子河景区管理条例》。正是由于找准了地方立法的切入点，运用立法的形式创制性地解决本溪市环城森林公园和太子河景区保护管理的现实难题，才使地方立法在实践中发挥了较好的法制保障作用，为我市依法保护和改善生态环境，创造良好的人居环境，起到了积极作用。

 第二，体现地方特色重在法规内容上强调从本地实际出发，适应经济社会发展需要。地方人大立法的首要任务是为保证国家法律、行政法规在本地区的实施，根据本行政区域的实际情况作出具体规定。因此，地方人大在立法权行使过程中，就要根据本地经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的实际需要研究确定立法项目，使立法工作更加符合地方具体情况，适应当地发展需要，从而更好地为改革发展稳定和改善民生服务。具体工作中，我们坚持正确理解和把握地方性法规与上位法的“不抵触”原则，同时也防止照抄照搬上位法或随意“改造”上位法，使出台的每一项法规既有别于国家法律、行政法规，又有别于其他地区制定的地方性法规，突出自己的鲜明特色，具有较强的针对性和可操作性，在贯彻执行过程中收到了较好的效果。

 近几年，我们坚持科学立法、民主立法，在这方面进行了一些有益的探索和实践。如，围绕促进经济发展，重点是围绕我市提出的发展生物医药、钢铁深加工、旅游三大接续产业做文章，制定出符合本溪实际、促进和保障实现这一目标的地方性法规，诸如本溪市非税收入管理条例、中小企业促进条例、电力设施保护条例等，确保了我市经济建设有法可依、有章可循；围绕保障和改善民生，制定了《本溪市物业管理条例》、《本溪市就业促进条例》，规范了物业市场，促进了社会就业；围绕城市建设和管理，制定了《本溪市市政设施管理条例》、《本溪市城市房产管理条例》、《本溪市机动车停放管理条例》，提高了城市的管理水平；围绕环境资源保护和涉农工作，制定了《本溪市水污染防治条例》、《本溪市气象灾害防御条例》、《本溪市无规定动物疫病区管理条例》，依法保护和改善了生态环境，促进了农业农村经济发展。这些法规都是根据我市的实际情况，为解决我市经济社会发展和民生方面存在的实际问题而作出的具体规范，从制度上、内容上、技术上都做到了有章有据，保证了国家法律法规的实施效果，同时也体现了立法的地方特色，为我市改革发展稳定创造了良好的法制环境。

 第三，体现地方特色重在工作方法上坚持开门立法，提高立法质量。地方立法关系本区域内公众的切身利益，能否体现其意志，直接关系到法规的实施效果。广泛、充分地听取社会各方面的意见，是科学立法、民主立法的内在要求，也是提高立法质量的重要保证。实践中，我们坚持开门立法，从法规的立项到具体内容的制定或修改，通过完善调查研究、召开座谈会和论证会、公布法规草案、征求立法建议等项制度，针对不同的重点问题征求不同群体的意见，积极引导人民群众有序参与立法活动，集思广益，群策群力，为提高立法质量、体现地方特色创造了良好的条件。

 一是注重发挥人大代表在立法中的主体作用。法规立项阶段，我们认真研究人大代表提出的立法建议，就其必要性、可行性，进行面对面的交流，充分听取意见。对条件成熟的立法建议项目，及时列入立法计划。法规审议阶段，我们邀请人大代表列席常委会会议或者法制委员会会议，认真听取他们的意见。法规修改阶段，主动邀请提出立法建议和相关领域的人大代表参与研究修改，充分吸取其合理意见和建议，让人大代表成为立法质量的把关者。二是强调专家学者在立法中的指导作用。为了弥补人大立法人员不足、知识结构单一、信息资料缺乏等问题，在具体立法工作中，根据每项立法涉及的领域，邀请相应的专家参与立法活动，从专业性、技术性、法律性等多方面给予指导，提高立法的科学性和可操作性。三是积极引导公民有序参与立法活动。对涉及广大人民群众切身利益和社会各界普遍关心的法规草案，通过媒体公开征求意见，召开行政管理相对人座谈会，扩大公民有序参与地方立法活动。近年来，我们先后将本溪市物业管理条例、城市机动车停放管理条例等法规草案，在本溪日报和本溪人大网上全文公布，公开征求社会各方面的意见和建议，使法规更加符合人民意愿和客观实际，更具有地方特色和可操作性。四是适时进行地方性法规质量评估。注重对地方性法规的实施情况进行评估，并逐步形成常态化、制度化。如去年为切实发挥地方性法规在经济社会发展和维护群众利益中的保障作用，我们组织召开了我市两级人民法院实施地方性法规座谈会，总结探索审判实践中适用地方性法规的经验，透过司法实践对现行的地方性法规进行质量评估，取得了良好的成效。

 中国特色社会主义法律体系形成后不可能是一成不变、一劳永逸的，必将在动态、开放的格局中不断完善。作为这一体系重要组成部分的地方立法，也必将随着社会主义民主法制建设的不断进步而相得益彰、良性互动。因此，为了适应新形势对地方立法的要求，立法工作必须与时俱进，创新工作思路和模式，找准地方立法的空间，突出地方立法的特色，进一步提高立法质量和水平，更好地发挥立法在促进和保障地方经济社会发展中的重要作用。

 一要抓紧制定配套性法规，保证法律有效实施。保证宪法和法律在本行政区域内的有效实施是地方立法的一项重要任务，也是完善法律体系的一项重要工作。在法律体系不健全、法律空白较多的情况下，按照加快立法步伐的要求，一般来说地方立法中创制性法规的数量比实施性法规的数量要多一些。中国特色社会主义法律体系形成之后，这种状况将有所变化，为实施法律而制定配套性法规将会成为地方立法工作的一项重要任务。我们要准确把握地方立法的地位、作用，顺应地方立法的发展趋势，把那些补充性、实施性、配套性法规项目的制定放在更加重要的位置，结合本地实际需要，对配套性法规做到优先立项、优先安排审议，争取尽早出台。同时，要通过法规清理、立法后评估和执法检查等方式，督促政府及其部门制定相应的实施办法、实施细则或者就法规中某些特定事项作出具体规定，以确保法律规定的各项制度落实到位。在立法技术上，我们一定不能照抄照搬上位法，不要为立法而立法。除了必要的衔接外，地方性法规一般不要再重复上位法的规定，实施性的法规草案根据实际需要和立法目的，应当采取“一事一法”的体例，有几条就规定几条，着重解决实际问题。

 二要坚持立法服务于地方发展，贴近和改善民生。紧紧围绕党和国家的中心任务，服从服务于党和国家的工作大局，是地方立法工作的主线，也是地方立法必须坚持的原则。我们要在继续推进经济立法的同时，把社会领域立法摆在更加突出的位置。在制定五年立法规划和年度立法计划时，要广泛听取人民群众的意见和要求，注重从涉及群众切身利益和社会事业发展的大局来确定立法项目。要围绕保障和改善民生，坚持以人为本、立法为民，加强社会领域立法，充分发挥法律规范在调整社会关系、促进社会和谐方面的规范、引导和保障作用。在立法过程中，要通过制度设计妥善处理不同社会群体和阶层之间的利益关系，认真研究解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

 三要进一步发挥人大在立法中的主导作用，避免部门利益倾向。立法过程中的部门利益倾向是影响立法科学性的一大弊端，防止部门利益化的关键是加强人大在立法活动中的主动性。人大在地方立法中的主导作用应当体现在立法的前期调研，立法项目的选择，议案的审议、修改、表决等各个环节，并使其得到切实的落实。选准、选好立法项目是做好地方立法工作的首要环节，确立由人大主导的法规立项论证，可以对各方提交的立法项目进行科学筛选和统筹，剔除不合理、不成熟的立法动议，将有限的立法资源用在刀刃上，为把好后面的审议关夯实基础。有关专门委员会要努力提高代表议案的办理质量，更好地发挥代表议案在立法工作中的作用。在明确地方性法规起草分工的同时，对有些综合性的重要法规，可探索由常委会组织有关专门委员会直接牵头起草，还可以采取立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合的方式，通过组织开展课题研究的形式发挥各个方面的作用，凸显人大在立法中的主导作用，这有利于各方利益诉求在立法前期阶段就得到有效沟通，消弭分歧。为防止因立法机关“闭门造车”而影响立法质量，要通过座谈会、听证会、公开征求意见等形式广泛征求群众意见，完善民意采纳和反馈机制，让公民有序参与立法工作，切实实现科学立法、民主立法。

 四要积极开展立法后评估工作，更加注重地方法规的实施效果。立法的目的是为了用法。通过对已制定实施的地方性法规进行“立法回头看”我们发现，有的法规规定自由裁量权幅度较大，执法部门具体实施规章没有及时跟上，导致具体操作中争议较大，无法有效实施；还有的法规制定后局限在执法部门掌握，遇到问题时拿出来用一下，之后便束之高阁，起不到普遍的规范和警示作用。如果忽视这些问题的存在，立了法不管用或者用不好，地方立法工作质量必将大打折扣。因此，地方立法在做好制定阶段的各项工作的同时，还要注重法规的施行。要积极开展立法后评估和执法检查，及时发现问题，总结经验，验证地方立法的质量和效果，推动地方法规的有效实施。同时，在今后几年内，随着国家行政强制法、行政收费法等重要法律的出台，地方性法规清理工作面临新的任务和要求，我们要把法规的清理放在更加突出的位置上，切实维护法制的统一。

　　 　　　                   编辑：李斌斌