王  楠

 科学立法、民主立法是党的十七大对立法工作提出的要求，也是地方立法实践必须遵循的基本原则。市人大常委会始终坚持科学立法、民主立法，紧紧围绕改革、发展、稳定大局，不断加强和改进立法工作，使法规质量有了明显提高。

 一、科学编制立法规划和计划

 实现科学立法、民主立法，首先是在立法项目的确定上要体现科学、民主。

 （一）深入调研，充分论证。编制立法规划和计划，必须以深入细致的调查研究和充分的立法论证为基础，进行科学客观地分析预测，并广泛征求人民群众、各相关部门和专家学者的意见，避免因选项不准、论证不足，造成立法资源的浪费和立法效益的低下，以体现科学和民主。我市的立法建议项目主要通过以下几个渠道征集：一是对“一府两院”及其相关部门专门下发征集立法项目的通知；二是征求市人大各专门工作委员会的建议；三是通过信函向市人大代表征求立法项目的意见和建议；四是对过去立法规划中的未立项目进行筛选；五是在人大网站、报纸等新闻媒体发布征求立法项目建议的公告。在收集到这些项目后，法制委员会与市人大相关专门委员会、市政府法制办及相关部门负责人沟通协调，对征集到的项目逐个进行筛选和反复论证，并提出初步意见，提请主任会议审议，报请市人大常委会审议后，形成市人大常委会五年立法工作规划及年度立法计划。

 （二）立足全局，着眼发展。编制立法规划和计划，必须与当前经济和社会发展的需要相结合，及时反映和服务于人民群众普遍关心的热点问题。立法机关发挥主导作用，站在全局的、长远的、科学的立场上，编制立法规划和计划，避免过去单纯由各个部门报立法项目，简单筛选汇总所带来的弊端，从立法选项环节防止部门利益的滋生。如在编制《本溪市2008年至2012年地方性法规制定规划》时，市人大常委会通过新闻媒体和人大网站发布公告，向社会公开征集立法建议项目70余件。之后，着眼于经济和社会发展的重大问题，按照“立足全局、突出重点、成熟优先、法制统一”原则，进行认真筛选、论证，在此基础上编制了《本溪市2008年至2012年地方性法规制定规划》，从而保证了立法规划的民主和科学。

 （三）突出特色，注重实效。编制立法规划和计划应从本地情况出发，具有针对性，突出地方特色和可操作性。只有选定具有地方特色的立法项目，才能制定出具有地方特色内容的地方性法规。地方特色越突出，其实用性、可操作性就越强，就越能解决本地的实际问题，法规的实施效果就越好，法规质量就越高。例如，针对我市森林资源覆盖面大，林权纠纷多的实际，2009年结合我市林权制度改革，制定了《本溪市森林资源流转条例》，使森林资源流转走上了法制轨道。我市城区地域狭小，近年来机动车数量猛增，停车难、行路难问题十分突出，给城市管理带来突出矛盾，针对这一情况，2010年制定了《本溪市城市机动车停放管理条例》，停车难、行路难得到缓解，城市面貌有了明显改善。2011年，针对我市境内水源丰富，河流较多，流域面积较大，承担着辽宁中东部地区工农业生产和人民群众生活用水、调水和水源保护重任的实际，从保障人民群众生活生产用水安全出发，制定了《本溪市水污染防治条例》，使生态水源保护有了强有力的法治保障。这些针对性强、具有地方特色、可操作性强的地方性法规，不仅具有地方特色、贴近民生，更是得到了百姓的欢迎和有效的实施。

 二、坚持开门立法，深入推进民主立法

 广泛、充分地听取社会各方面的意见，是民主立法的内在要求，也是提高立法质量的保证。近年来，市人大常委会坚持开门立法，从法规的立项到具体内容的修改，都深入了解民意，倾听群众呼声，从而使制定的法规更加贴近群众，贴近实际，更加公平、有序的协调了各方利益矛盾，保证了立法质量。

 （一）充分发挥人大代表在立法中的作用。在立法工作中，我们深深的认识到，扩大人大代表对地方立法工作的参与，不仅是坚持以人为本、立法为民的具体体现，而且在一定程度上决定着地方立法的质量和水平。因此，在法规的立项阶段，我们认真研究人大代表提出的立法建议，充分听取代表意见。条件成熟的立法建议项目，及时列入立法计划。在法规审议阶段，我们邀请人大代表列席常委会会议或专门委员会会议，让代表畅所欲言地发表意见，充分发挥了人大代表在地方立法工作中的作用。

 （二）充分发挥专家学者在立法中的作用。为了解决目前立法工作中存在知识结构单一和信息资料缺乏等问题，我市人大常委会聘请了社会各领域的专家学者，成立了法律专家论证组。法律专家论证组全程参与立法活动，在法规的制定过程中，专家组成员从专业性、技术性、合法性等多方面给予指导，提高了立法的科学性和可操作性。

 （三）充分发挥公民在立法中的作用。近年来，我市人大常委会积极拓宽社会公众参与立法的渠道，引导人民群众有序参与地方立法活动。在编制立法规划和立法计划时，通过媒体向社会公开征集立法建议项目，并将人民群众提出的符合地方立法权限的建议项目，列入五年规划和立法计划中。每部法规草案都通过人大网站或报纸等媒体向社会发布公告，并通过召开各种形式的座谈会、论证会，广泛征求各方面意见。对人民群众提出的意见和建议，认真研究吸纳，许多意见都在法规中得到体现。今年，我们公开向社会征集《本溪市城市供热条例》法规草案稿，鼓励公民积极参与，使广大群众在立法活动中不仅有知情权，更有参与权、话语权，开门立法、民主立法有了更广阔的渠道。

 三、完善工作机制和审议制度

 地方立法是一项系统工程，它涉及法规起草部门、政府法制办和人大专门委员会及法制委员会等多个部门，同时它又有严格的程序规定，要经过一审、二审，甚至是三审，最后还要经过省级人大常委会批准。这就要求各部门要加强沟通、协调和配合，形成合力。

 （一）建立“提前介入”的工作机制。近年来，我市人大常委会通过强化工作协调，加强各方面的配合，建立了“提前介入”的工作机制。人大专门委员会、法制委员会和法制工作委员会将工作提前延伸到政府法制办和有关部门进行的立法论证、调研、起草阶段。

 人大相关委员会的“提前介入”，可以有效避免政府部门起草法规贪大求全、以及部门利益倾向等问题。地方性法规制定周期较短，法制委员会往往要在两次常委会之间不到两个月的时间内做好常委会及专委会初审意见的整理、论证（听证）、沟通、修改以及统一审议等工作，时间紧、难度大。为了使统一审议有一个良好基础，法制委员会将工作时间向前延伸，采取“提前介入”的方式就成为必然的选择。实践证明，“提前介入”确实有利于舒缓统一审议阶段的工作压力，提高统一审议的工作效率和质量。在整个立法过程中，人大法制委员会、相关专门委员会、法制工作委员会和政府法制办、政府有关部门等加强了联系沟通和协调配合，遇到问题共同研究商讨，形成共识，既有责任分工，又有密切配合，形成整体合力，保证立法工作健康有序高效地向前推进。

 （二）完善常委会审议制度。在建立高效的立法工作机制的同时，我市人大常委会还注重常委会自身审议制度的完善。首先是立法调研与审议相结合。对于提请审议的法规案，我市人大常委会提前将法规草案文本送给常委会组成人员，结合立法事项，组织视察调研或者法制讲座，使常委会组成人员全面了解立法规范的主要问题和相关法律法规及政策，使审议有针对性，有效提高了审议质量。其次是二审与三审或多次审议相结合。对于一些广大人民群众关注的热点项目或者存有较大分歧的法规案，市人大常委会坚持时间服从质量，不仅增加审议次数，而且调整间隔审议的时间，保证法规案有比较充分的研究、论证和修改时间，从而使常委会的审议成为汇集民主意愿的载体，保证了立法质量。如：我们在制定《本溪市城市机动车停放管理条例》时，由于对关于机动车停放管理体制、收费管理、居民区停放管理等问题没有得到良好的解决，常委会在二审后决定进行第三次审议，在三审前我们邀请居民委、物业管理企业、业主、车主及出租车司机等代表20余人，召开座谈会广泛征求意见，最终在三审后妥善的解决了以上几个问题。

 四、坚持统一审议，把好法规质量关

 法制委员会对地方性法规草案实行统一审议，是立法法规定的一项重要制度。发挥好法制委员会作用和专门工作委员会的优势，为常委会法规案的审议提供全面、深入的决策依据和方案，是提高地方立法质量的重要保证。近年来，我市人大常委会注重调动法制委员会与专门工作委员会在统一审议中的积极性，使专门委员会的专业优势与法制委员会的综合优势形成互补，共同把好法规质量关。

 （一）建立既有主次又相互配合的审议工作机制。《本溪市制定地方性法规程序规定》中规定，常委会一审听取法规案的说明和专门工作委员会的审查意见，也就是说法规案一审由专门委员会负责，法制委员会参与；一审之后，法规草案修改、说明等工作由法制委员会负责，专门委员会配合。虽然在审议阶段上，各有主次，但是又相互支持，密切配合。一审过程中，专门委员会主动邀请法制委员会提前介入立法调研、法规起草和论证工作；一审后研究修改法规草案过程中，法制委员会主动和专门委员会沟通情况，征求意见。对常委会委员和专门委员会提出的修改意见，认真进行研究论证，根据修改意见予以修改；因合法性、可行性等原因不能采纳的，及时进行沟通反馈，做好解释说明工作。法制委员会召开会议进行统一审议时，邀请专门委员会负责同志列席会议，发表意见。从而建立共同调研、共同论证、共同修改的协调配合制度，提高了工作效率和质量。

 （二）建立法规草案重大修改沟通协商制度。实践中，个别立法的前期工作不够扎实，法规草案的内容、结构、逻辑等方面存在一定问题。在常委会会议审议中，常委会组成人员提出的意见比较多，也比较集中。这样法规草案的修改就比较大，甚至要修改法规的名称、体例、调整范围等。遇到这样的情况，法制委员会就邀请专门委员会、政府法制办和法规起草部门等，逐条分析研究常委会组成人员的意见，对重要的或者意见集中的问题反复论证，达成共识，确定法规草案修改的指导思想和基本原则。这样不仅有利于法制委员会与专门委员会统一思想，形成共识，也有利于提高工作效率和立法质量。

　　 　　　                   编辑：李斌斌