本溪市人大法制委员会  郭维进

 中国特色社会主义法律体系形成后不可能是一成不变、一劳永逸的，必将在动态、开放的格局中不断完善。作为这一体系重要组成部分的地方立法，也必将随着社会主义民主法治建设的不断进步而相得益彰、良性互动。因此，面对新情况、新要求、新任务，我们高度重视研究并探索地方立法中的理论和实践问题。然而，法律的生命在于实施，地方法规只有真正得到实施，才能体现它的实效。为此，我们提出地方立法“以提高立法质量为中心，以突出地方特色为主线，以强化立法实施为落脚点”的工作思路，让地方立法真正为本溪城市发展、社会进步保驾护航。

 一、提高立法质量，推动“良法善治”

 立法质量是立法机关全部立法活动的目标指向，是立法活动最重要的一个评价指标，直接体现一个国家或地区立法乃至法律文明的水平。立法质量的高低直接决定立法的实施效果。社会主义法律体系形成后，地方立法应当告别景观立法、形象立法、激情立法的时代，一个以良法善治为追求，把制定“良法”作为基本目标的时代已经到来。本溪市人大在立法工作中，紧紧抓住立法质量不放松，让地方法规在宪法、法律的框架内，真正起到拾遗补缺的作用。

 1、立法体例转变，管用几条制定几条

 采用何种立法体例，直接影响着地方性法规的篇幅、内容和效果。地方立法究竟应采用何种体例，理应根据所需规范事项的具体情况科学选择，而不宜一以贯之，全部采用“条例” 称谓或者刻意划分章节，区分条款，追求体例格式的“大而全”，为照搬、照抄上位法创设窠臼，为重复式立法制造温床。我们应当告别系统、完整、常规的立法模式，走 “有几条立几条，管用几条制定几条” 的精细化立法发展道路。

 确立立法理念容易，付诸立法实践困难。本溪市人大为了防止地方法规不必要的照抄、照搬，规定：若有下列情况之一的，应当要求提案人在法规草案的说明中作出解释：①法规草案的立法结构与上位法相似的；②法规草案援引上位法条文数量占整体篇幅1/3以上的；③存在新增行政许可、禁止性规范和行政处罚条款的。通过这一规定，大大保证了立法理念在立法实践中起到立竿见影的效果。

 2、总结实践经验，完善立法程序规则

 遵循客观规律和法律本身规律开展立法工作，离不开立法民主。目前，绝大多数的地方人大在立法时都能做到“开门立法”，将法规草案及说明等相关资料通过人大信息网向社会公开征求意见、建立立法基层联系点、针对一些法规草案中的热点难点及争议较大的内容，采取立法听证会等方式听取各方面的意见。这些做法在实践中起到了积极的作用。但是，如何真正提高立法民主的实效，还需要在工作机制上不断创新，进一步扩大征集立法建议的范围，完善立项论证制度，使公共立法需求能够切实、及时得到回应；我们要进一步创新公布法规草案的方式，引导公众参与讨论、提出意见，还可以通过媒体开辟讨论专栏，为公众发表意见创造条件；我们要正确处理多数意见与少数意见、强音与弱音的关系，真正集中人民群众共同意志，以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

 近年来，我们探索建立公众建议采纳、说明、奖励制度。在公布立法的同时，通过媒体、本溪日报向社会反馈公众参与的情况以及立法中民意的体现。也就是说，我们不仅要公布我们收到了多少公众的意见，我们还反馈给大家公众的意见在最后的立法中起到了怎样的作用，比如大家最关心哪个问题、大家最反对哪一条、大家的意见没有被采纳的原因是什么等等，这样可以避免民意“石沉大海”，同时，将反对者的意见和建议以一种明白且理性的方式在立法中加以反映或说明，才能使立法赢得尊重，从而证明立法过程的民主化。打个比方说，“开门立法”之后，我们还要把大家“请进来，招待好”，这样大家下次还愿意来，也会有更多的人愿意来。

 3、立法质量跟踪，确保立法可操作性

 法规颁布实施一段时间后，根据执法部门、执法相对人和人民群众对法规的反映情况，应当开展立法质量评价活动，及时了解法规制定出台后的执行落实情况，掌握法规与客观实际是否适应等情况。目前，我们每年都组织对1—2部地方法规的执法检查，对在检查中发现的执法不力等问题，及时与政府有关部门进行沟通，并跟踪了解政府整改情况。使地方立法不是宣示性立法，而是可操作性立法。

 二、突出地方特色，绽放本土之花

 体现地方特色是地方立法的灵魂。体现地方特色一是要充分体现本地的地理资源、历史传统、人文背景、民情风俗等特点；二是要创制性地解决应由地方自己解决的问题，以及国家立法一时还没有解决的问题，体现地方立法对国家法律、行政法规的“拾遗补缺” 。地方法规只有符合本地实际情况，适应本地现实发展，迎合本地实际需求，地方立法才能在本地真正有效地得到实施。

 1、立足本地实际，着力推进自主性立法

 根据本地的具体情况和实际需要，通过地方立法解决本地的特殊问题，这是地方立法存在的法理依据。《本溪市制定地方性法规程序规定》第四条规定：“制定地方性法规应当符合本地区的具体情况和实际需要，突出地方特色。”

 近年来，本溪市推进三都五城建设，重点发展生物医药、钢铁深加工和旅游产业。本溪高新区获批为国家创新型产业集群和辽宁省示范产业集群，为了保障和促进高新区健康发展，我们提出高新区建设法制先行，正在研究制定《本溪市促进高新区发展条例》。《本溪环城森林公园管理条例》、《本溪市风景名胜资源保护管理条例》实施以来，对我市实现“打造绿色山城、建设生态本溪”目标发挥重要作用。去年，国家林业局正式授予辽宁省本溪市“中国枫叶之都”荣誉称号，这是本溪市继2010年获得“国家森林城市”和“全国绿化模范城市”之后，两年内获得的第三项荣誉称号。一段时期，本溪市煤矿事故频发，安全形势严峻，为此，本溪市人大制定的《本溪市安全生产条例》中规定，生产经营单位必须按照规定标准提取保证安全生产所必需的安全费用，不得挪作他用，这些安全费用可以确保一旦发生安全事故，矿主为了逃避责任不见踪影，受害者可以通过安全费用得到紧急救助及赔偿。

 2、注重实施性立法，及时修改过时规定

 在我国立法实践中，地方立法的一项基本职能就是对全国人大及其常委会立法等中央立法进行必要的补充。相对于中央立法来说，地方立法的首要价值就在于填补中央立法的空白和细化国家立法的规定、增加程序性和可操作性内容，从而弥补中央立法过于原则、宽泛的缺陷。为此，我们制定了大量与国家法律相配套的地方性法规，以保证中央立法意图在本地的实现。如，我们相继出台了《本溪市实施<中华人民共和国残疾人保障法>若干规定》等实施性立法。我们制定的《本溪市森林资源流转条例》为保证我市林改顺利进行，使林权合法有序交易提供了法制保障，也使法院摆脱了处理此类案件无法可依的困境。

 随着经济社会的深入发展，现行地方性法规的一些规定，由于当时制定的社会基础已经发生变化，可能不适应新的形势，甚至可能阻碍经济社会的发展，需要及时修改完善。因此，我们应当高度重视地方性法规的修改完善工作，有效解决地方性法规的稳定性和适应性之间的矛盾。几年来，先后修改了《本溪市城市房产管理条例》、《本溪环城森林公园管理条例》、《本溪市基本农田保护条例》、《本溪市产品质量监督条例》等14部法规。

 3、重视社会、文化立法，保护和促进社会民生

 按照全国人大常委会提出的“着力加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障”的要求，地方立法应当积极运用法律手段，调整各种利益关系，化解社会矛盾。尤其要重视社会保障、教育医疗、公共安全等关系民生、弱势群体权益保护等方面的立法。我们相继出台了《本溪市物业管理条例》、《本溪市就业促进条例》等一系列涉及民生领域的立法，今后我们将继续出台高质量的、市民最关心的民生立法，让民生领域立法占年度立法总数的80%以上，彻底改变社会领域立法是地方立法短板的局面。

 同时，文化领域立法也得到了我们的重视和加强。党的十七届六中全会做出了“推动文化大发展大繁荣”的重大决定，本溪市也在“文化立市”方面做出了大量的工作。地方文化也是一个城市的精神标志。本溪的文化产业有很多亮点：辽砚产业集聚区、本溪湖中国近代煤铁工业遗址主题公园、庙后山远古人类遗址文化公园、东北旧石器时代最早洞穴古人类遗址、五女山历史文化产业园区等，本溪在发展旅游业的同时也深刻地感受到，文化是旅游业发展的不竭动力。下一步，本溪市人大也将在文化领域立法加大力度，我们正在调研《本溪市公共文化服务促进条例》，从制度上确保公民基本文化权益，提高群众的参与性和文化认同感，提升文化活动的感染力和影响力。

 三、强化法规实施，实现法规实效

 “法律的生命在于实施”， 美国当代法学家博登海默指出：“如果包含在法律规定部分中的‘应当是这样’的内容仍停留在纸上，而不影响人的行为，那么法律只是一种神话，而非现实。中国特色社会主义法律体系的形成，对法律的实施提出了新的更高的要求。我们必须坚持与时俱进，多维度、广思路地推进地方法规的有效实施。目前，我们制定的地方性法规实施情况总体良好，但也存在一些机关、社会组织和群众对法规不知道、不了解；对法规的实施督促检查不够等问题。为此，还需要我们采取有效措施，积极努力，切实保证法规全面正确的实施。

 1、大力做好地方法规的宣传

 “徒法不足以自行”，因此，在制定高质量的地方立法的同时，也需要向普通公民和国家公职人员普及地方立法，强化他们的法律意识、法治观念。人们的法律知识、法律意识及法治观念的提高，既是法律实施的条件，也是法律实施和法治建设的结果。长期以来，公民对媒体宣传力度大或者与其自身关联度高的法律关注、了解的较多，如物权法、侵权责任法等，但是对于由市人大出台的地方法规却知之甚少。因此，地方立法的普及与宣传也是增强法律实施效果的重要举措。

 2、探索建立法规实施效果报告制度

 立法的目的是为了实施，一部法规的实施效果如何，不仅涉及法的要求能否在社会生活中实现，而且涉及立法者的意图能否实现，对规范促进经济和社会发展具有十分重要的意义。

 近年来，我们每年都有计划的对实施过一段时期的地方性法规开展立法回头看活动，结合法规的实施情况进行质量评估，为检验立法水平，进一步提高立法质量，使立法工作更符合实际提供客观、可靠的依据。

 3、督促政府及相关部门严格执法

 人大要完善监督检查机制，督促政府及部门履行好法定职责和职权，严格执法。要督促政府建立执法责任制、执法过错追究制，把地方性法规分解到部门，明确执法责任，从制度上保证执法人员的严格执法，保证法规的实施，真正改善以往“立法如林、执法为零”的局面。

 要进一步督促“一府两院”总结司法执法的经验，研究解决当前执法工作中存在的问题，更好地承担法律法规具体实施的职责，切实加强对自身执法机关及其人员的监督，全面提高执法水平，为全社会用法、守法作出表率。我们也强化监督职能，更好地运用执法检查等各种监督形式，推进人大监督的经常化，提高监督实效，确保各国家机关把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。同时，我们也注意总结执法中遇到的有关问题，为今后修改法规提供实践依据。

　　 　　　                   编辑：李斌斌