本溪市人大法制委员会  郭维进

 国家权力机关对规范性文件审查的制度，是随着我国人民代表大会制度的建立,发展和逐步完善而实行的一项重要法律制度。在这—过程中，1954年宪法奠定了规范性文件审查制度的基础，上个世纪80年代修订的地方组织法和2000年颁布的立法法，对审查规范性文件的程序又以法律的形式予以确定。监督法以宪法为根据，在立法法已有的立法监督规定的基础上，进一步对规范性文件备案审查作了规范，使各级人大常委会依法行使对规范性文件审查这项职权的对象、范围和程序更加明确。作为经国务院批准的较大的市暨有地方性法规制定权的城市，本溪市的规范性文件备案审查工作起步比较早，2000年立法法实施后,市人大常委会就把这项工作摆上重要工作日程,从制度建设入手,并在工作实践中不断加以改进和完善,２００４年市人大常委会制定了政府规章备案审查办法，监督法实施后，又根据监督法的规定进一步建立完善了这方面的制度，十四届人大常委会第四次会议通过了本溪市人大常委会规范性文件备案审查办法，不仅对市人大常委会如何开展备案审查工作提出了明确要求，也对市人民政府及县区人大常委会如何报送规范性文件作出了具体规定。同时进一步完善规范性文件备案审查工作机制,建立规范性文件备案审查工作机构,保证这项工作有效开展。现已接受政府报送备案审查的政府规章31件,规范性文件1件，使立法监督这一法律制度成为地方人大及其常委会的一项重要工作。

 做好规范性文件备案审查工作十分重要。首先，它是法制统一的要求。监督法规定，各级人大常委会审查规范性文件的一个重要方面是审查规范性文件是否与法律、法规相抵触，是否符合法律、法规的原则和精神，保持法律、法制的统一，保证法律的连续性和严肃性。做好规范性文件的审查工作，是法制统一的要求。

 其次，做好规范性文件备案审查工作，是维护公民、法人和其他组织合法权益的需要。规范性文件涉及公民、法人和其他组织利益,关系到千家万户,具有普遍约束力。审查规范性文件的又一个方面是审查其是否存在损害公民、法人和其他组织合法权益的情况，以保证公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。做好规范性文件的备案审查工作，是维护公民、法人和其他组织合法权益的需要。

 第三，做好规范性文件备案审查工作，是规范“一府两院”被监督行为的需要，对规范性文件进行审查，能够规范“一府两院”制定规范性文件的行为，促进“一府两院”更加慎重地对待规范性文件的制定工作，更加尊重行政管理对象的合法权益,更好地依法行政，更好地维护人民群众的根本利益。

 一种法律制度的建立是一个渐进的过程,在探索中发现问题,加以改进和完善。目前，规范性文件备案审查工作主要存在以下几个问题：

 一是认识不统一。对规范性文件备案审查，究其实质是审查这些文件是否合法，是否适当，本质上是为了保护群众和法人的合法利益不受侵害。这也是监督法委以地方人大常委会维护宪法和法律正确施行的重任。由于监督实践才刚刚起步，工作难度大，认识上难免还不统一不到位，主要表现在主客体两个层面。首先，从人大本身来看，认识上存在着两个“误区”，一个“误区”是认为备案审查工作“没意思”，政府法制部门已经进行把关，人大常委会不再需要花费较大精力；另一个“误区”是备案审查工作“搞不得”，容易得罪人，怕搞多了，会影响人大和“一府两院”的关系，造成工作的被动。其次，从被审查者来看，也存在着认识上的问题，主要是认为对规范性文件备案审查，会影响政府工作效能，主观上不情愿被审查。

 二是审查不积极。一些制定规范性文件的机关备案审查意识不强。没有从依法行政的高度来认识规范性文件制定和报备工作的重要性，基本上是沿袭过去那种工作方式和方法，报备的概念和意识比较差，报备的主动性不强，常常不及时报备，而规范性文件审查机关又没有主动要求报备，使规范性文件失去了监督。从而出现制而不备、备而不审、审而不纠的问题，这与规范性文件制定机关报备意识淡薄有关，同时也与规范性文件审查机关宣传力度不够有关。

 三是党政不分家。制定规范性文件的主体是人民代表大会及其常委会、人民政府。然而，由于我国体制的关系，当前党政不分现象比较普遍，党委包揽一切，直接处理具体事务，表面上是加强了党的领导，实则削弱了党驾驭全局的能力，使党的战略决策能力下降，也使人大的监督面临尴尬。如一些地方政府的规范性文件往往被党政合署发文代替，既象政策又象规范，既有宣传教育又有强制措施，使政策“边缘化”，从而使规范性文件从政府的抽象行政行为“升格”为党的“政策”。对一些重大事项，有的党委直接行文进行部署，造成党委决策、政府执行的局面。法律规定了地方人大及其常委会对同级政府的监督权，但置于同级党委领导下的地方人大常委会对党委工作进行监督没有法律依据，规范性文件的“政策化”，容易造成法律与政策、党务与政务不分的局面，并在一定程度上削弱规范性文件的“执法性”。

 四是审查力量薄弱。审查规范性文件是一项技术性很强知识涉及面很宽的工作，尤其要求审查的主体熟悉相关法律法规，具备开阔的眼界，才能站得高看得远，提出符合实际的审查意见。而目前人大专门委员会和常委会工作机构普遍人员较少，而日常的立法、监督和其他工作牵扯很大精力，很难全力对规范性文件进行审查、甄别和提出审查意见。

 针对上述问题，应当采取哪些对策呢？我认为主要应抓好以下几个方面：

 第一，界定规范性文件的备案审查范围。本溪市人大常委会规范性文件备案审查规定根据监督法做了具体规定，但是应当注意，在实际工作中，地方国家机关用以制发规范性文件的文种很多，且时常出现文种使用不规范的现象，文件的外在形式包括公告、通告、通报、会议纪要、意见、实施方案等，以决定、命令两个文种出现的极少。如果仅仅依照公文的外在形式来判断是否属于须报地方人大常委会备案审查的规范性文件，则会使备案审查工作流于形式。因此，政府规范性文件应包括所有依照法定权限和程序制定发布，规范行政管理事务，涉及公民、法人或其他组织权利、义务关系，具有普遍约束力并相对稳定的文件，文种除决定、命令外，还应包括规定、办法、规则、细则、通告、意见、通知等。

 对以党委、政府名义制定下发的规范性文件，要做具体分析，通常党委、政府联合发文一般事关重大，但不管哪种情形，只要是涉及公民、法人或其他组织权利、义务关系，具有普遍约束力，与规范行政管理事务有关的文件，就必须送人大常委会。人大常委会同样有责任审查这些文件，如发现其中有不适当的地方，应向党委及时报告，并告知政府。

 第二，明确规范性文件的备案审查标准。监督法规定备案审查的标准是“同宪法、法律法规相抵触的”与“不适当的”这两个方面进行，但如何去理解、操作，这是在监督实践中难以把握的问题。我认为，对规范性文件的法律审查，应当以合法性审查为主，把合法性审查与合理性审查有机结合起来。合法性审查以法律、法规、决议、决定等为依据，审查规范性文件是否与宪法、法律、法规和各级人大及其常委会的决议、决定相抵触，制定的主体或内容是否超越权限，制定的程序是否违法。合理性审查是人大常委会开展规范性文件备案审查的薄弱环节。由于合理性审查缺乏可以量化的标准，人大常委会在实践中通常较难界定规范性文件的内容合理与否。我认为，合理性审查主要审查规范性文件是否与党的大政方针相一致，是否成熟、可行，符合本地的实际情况，规定的权力义务是否对应，是否侵害人民群众的根本利益。

 第三，严格规范性文件的备案审查程序。本溪市人大常委会规范性文件备案审查办法对备案时间、受理机构、审查形式、审查时限、审查结果的处理和责任追究等六个方面作出具体规定。这里需要指出的是：

 1、政府在规范性文件公布之日起必须将规范性文件报送同级人大常委会备案。报送时，应当具有三个方面的内容：提交备案报告；规范性文件文本；规范性文本的法律依据、起草说明等有关资料。

 ２、人大常委会对政府报送的规范性文件要进行登记。内容包括：送达时间、文件名称、审查情况、反馈时间、处理结果等。　

 3、对规范性文件的审查相互间要支持配合。规范性文件备案审查涉及人大各个部门，因此，要正确处理好备案审查机关内部分工与合作的关系。人大各专门委员会、常委会各工作机构要按照规定承担备案审查工作的职责。有些规范性文件涉及很多方面的问题，不是某个专门委员会或常委会工作机构就能解决的，特别是在人大各部门人员少、任务重的情况下，更需要相关专门委员会和常委会工作机构相互配合。法制委员会作为综合协调部门，要加强对审查工作的指导，遇到问题，协调各方面共同研究解决。

 第四，必须建立健全督查机制。要加强对规范性文件制定机关的报备情况的监督，发现应报未报的，要督促有关部门尽快报备。市人大各专门委员会和常委会工作机构要主动与对口部门加强联系，建立畅通的信息渠道，及时了解掌握规范性文件制定动向，对需要报备的要适时提醒制定机关依法报备，对于瞒报或者多次督促仍不报备，情节严重的，要通报批评。

 常委会对存在问题的规范性文件要加强督促检查，进行跟踪监督，及时了解掌握整改落实情况。对人大常委会提出的意见而制定机关不予修改或者废止的，常委会规范性文件备案审查机构应当向主任会议提出予以撤销的建议，由主任会议决定是否向常委会会议提出撤销该规范性文件的议案。经常委会会议审查，作出撤销或不予撤销的决定。

　　 　　　                   编辑：李斌斌