王 楠

 规范性文件的备案审查是宪法和地方组织法、监督法赋予各级人大常委会的一项监督职权，也是维护社会主义法制统一的一项重要制度，具有很强的政治性、政策性和法律性。但是，由于规范性文件备案审查是我省这几年才刚刚起步的一项工作，在实际工作中必然会出现这样或那样的问题，所以，要做好规范性文件备案审查工作，就需要我们在平时工作中不断探讨、不断总结经验，不断创新工作机制，不断改进工作方法。下面，就如何做好规范性文件备案审查工作谈一点粗浅的认识。

 一、要充分认识规范性文件备案审查工作的重要性

 规范性文件内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律的实施，对于人民群众的切身利益，关系重大。首先，对规范性文件进行备案审查，是加强党的领导，维护国家法制统一和尊严的需要。确保宪法和法律在本行政区域内的实施是地方人大常委会的法律监督职能。地方国家机关在实施法律过程中除了直接运用法律作出具体行为外，更多的是依据法律出台规范性文件，加强对经济、社会、文化等事务的管理。规范性文件具有一定的强制力、约束力，如果这些文件与宪法、法律的精神相抵触，就会扰乱经济秩序和社会秩序。我们所制定的法律、法规及其他规范性文件，从根本上来说，都应当是党的成熟的方针、政策的法制化，只有坚持法制统一，才能保证党对国家事务的领导和改革、建设事业的成功。因此，国家权力机关加强对国家机关规范性文件的备案审查，及时纠正或撤销与宪法、法律法规相抵触的规范性文件，对确保宪法和法律实施、维护国家法制统一、建设社会主义政治文明，构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

 其次，对规范性文件进行备案审查，是建设社会主义民主政治和维护人民群众根本利益的需要。在我国公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。这就要求国家行政机关依法行政，司法机关公正司法，并接受国家权力机关监督。行政、司法权的行使才不会偏离民主与法制的准则。国家权力机关加强对规范性文件的审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，可以有力地制止执法中的偏差现象，确保法律法规的正确实施，进而从根本上维护人民群众的利益。

 第三，做好规范性文件备案审查工作是人大履行法定职能，增强监督实效的有效途径。监督法对人大及其常委会依法开展对“一府两院”的监督形式和方式从法律的层面进行了规范，包括：听取和审议“一府两院”专项工作报告，对计划、预算执行进行监督，开展执法检查，规范性文件备案审查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定。通过以上形式和方式对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权等进行监督，有利于促进法治政府建设，有效提高人大监督的质量和效率。

 二、要明确规范性文件备案审查内容

 做好规范性文件备案审查工作，首先要对规范性文件作出明确的界定，这是做好备案审查工作的前提条件。规范性文件是指地方各级国家机关为执行法律、法规，在其职权范围内依照一定程序制定的除法律、规章以外，涉及公民、法人或其他组织权利和义务，具有普遍约束力，可以反复适用的文件。《监督法》中只列举了决定和命令两类。地方人大常委会对规范性文件行使审查权，还应包括依照法定权限和程序制定发布，规范行政管理事务，与人民群众密切相关，具有普遍约束力的文件。具体应包括：市人民政府及其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等各种文件；党政机关联合发布的涉及全局的、与人民群众的切身利益密切相关的具有规范性内容的文件；审判、检察机关作出的适用法律法规的规定和审判、检察工作具体程序等司法文件；县级人大及其常委会为实施法律、法规或者就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定等文件。

 三、要处理好规范性文件备案审查工作中的四个关系

 一是处理好备案与审查的关系。备案审查中的备案是指规范性文件制定主体将其制定的规范性文件报地方人大常委会登记、存档以备审查。审查是指核对规范性文件是否正确、适当。因此，备案是基础，审查是关键。地方人大常委会要切实采取有效措施，建立健全科学、有效的备案审查工作制度，尤其要注意研究探讨来自被动审查渠道的审查要求、审查建议的处理机制和工作制度。文件制定机关要自觉主动地报送。地方人大常委会对未按要求报送备案的要予以督促；对启动审查的要侧重合法性，关注适当性、合理性和协调性；对于明显违法或者不适当的，必须予以纠正。

 二是处理好主动审查与被动审查的关系。主动审查是指在没有任何国家机关或公民提出审查要求或建议的情况下，对文件主动开展审查工作。被动审查是指应某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出的审查要求，对相关规范性文件进行审查。应坚持被动审查为主，主动审查为辅的审查方式。地方人大常委会认为备案的规范性文件同宪法或者法律相抵触的，就要进行主动审查。一些通过实践才能看出是否违宪违法的，就采取被动审查的方式。在日常工作中广泛收集对规范性文件审查的建议，为是否进行审查提供依据。

 三是处理好备案审查机关内部分工与合作的关系。各级人大常委会是规范性文件备案审查的主体，统一行使审查和撤销不适当文件，但具体的审查工作，需要由人大有关专门委员会和有关工作机构承担。备案审查工作机构负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送等日常性工作，对备案文件中发现的问题和审查建议进行研究，提出处理意见，并负责汇总有关专门委员会的初步审查意见报主任会议研究；人大有关专门委员会和其他工作机构则按照职责分工，承担规范性文件的审查工作，提出初步审查意见。在审查工作中，各级人大常委会要进一步完善工作机制，充分调动常委会内部职能部门参与备案审查工作的积极性，使常委会内部既有分工负责，又有配合，既多方审查，又统一把关，共同提高规范性文件备案审查工作的效率和质量。

 四是处理好备案审查工作机构与规范性文件制定机关的关系。承担备案审查工作的机构与规范性文件制定机关有着各自的工作职权和责任。规范性文件制定机关要对制定和发布的规范性文件负责，审查工作机构承担规范性文件备案审查的具体工作。制定机关要采取有效措施，注重规范性文件的合法性、适当性，切实解决制定的规范性文件的质量问题，解决规范性文件该报不报或者不按时报备的问题。承担备案审查工作的机构要在加大备案审查工作力度的同时，注意工作方式方法，积极主动加强与制定机关的沟通交流。对制定机关主动自行纠正错误的，可以不启动审查程序。如果制定机关坚持不纠正错误，承担备案审查工作的机构必须坚持原则，依法启动审查程序。

 四、要严格要求，提高综合素质

 规范性文件备案审查工作涉及面广，任务繁重，是一项法律性、政策性、专业性、程序性都很强的工作。备案审查报什么、怎么报，审什么、怎么审，具体问题如何处理，启动审查、撤销程序怎么操作，这些环节和程序，是每一位从事备案审查工作的同志必须熟练掌握的基本功。要严格依法办事，按规矩办事，按程序办事。要着重在弄明白、真掌握上下功夫。只有严格要求，不断培养和提高备案审查工作人员的政治素质、法律素质、业务素质，培养和提高备案审查具体工作人员的学习能力、沟通协调能力和处理具体问题的能力，才能真正适应规范性文件备案审查工作，才能扎实做好规范性文件备案审查工作。

　　 　　　                   编辑：李斌斌