本溪市人大法制委办公室    王  楠

 党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出：“完善中国特色社会主义法律体系，健全法律起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。”这对新时期人大立法工作提出了明确要求。多年来，在本溪市委的领导下，市人大常委会始终把立法工作摆在首位，充分发挥在地方立法中的主导作用，经过各方面共同努力，地方立法工作进一步规范，立法质量和效率明显提高。

 一、本溪人大在立法工作中发挥主导作用的主要做法

 市人大及其常委会自1992年至2013年共制定地方性法规49部，废止8部，现行有效的地方性法规41部。这些地方性法规，对促进和保障经济社会全面、协调、可持续发展，保护广大人民群众利益，维护社会稳定，发挥了重要作用。

 （一）统筹制定和实施好立法计划

 发挥对地方立法的主导作用，在制定和实施好立法计划过程中，我们始终注意五个方面：一是坚持正确的指导思想和目标、原则；二是进行科学严谨的立项论证；三是充分发扬民主，广泛听取主管部门、相关部门、人民群众和立法咨询专家的意见，特别注重人大代表的意见；四是统筹兼顾好经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等各方面的立法项目；五是狠抓落实，保证常委会立法计划的执行。制定并实施好立法计划，在很大程度上实现了人大对立法的主导作用，避免了立法的盲目性。

 （二）主动参与和指导法规调研起草

 地方性法规从内容上看，主要是行政管理方面的，多数法规是由市政府主管部门负责起草。市人大相关专门委员会主动参与法规起草工作，从中发挥指导作用。一是提前介入、全程参与。在立法工作模式上，逐步改变政府主管部门、政府法制办、人大专门委员会和法制委、法工委各管一段的工作模式，大家全程参与立法各个环节的工作，在不同阶段由相应的责任部门牵头。这是人大常委会在地方立法活动中发挥主导作用的制度性保证。这种工作模式，有利于人大及时了解法规草案起草进度，合理安排工作节奏；有利于对法规起草中的重大问题，及时进行协调沟通、形成共识；有利于防止和克服立法中的部门利益倾向；有利于提高常委会和专门委员会的审议质量；有利于整合立法工作力量，减少重复劳动，降低立法成本，提高立法工作效率。二是深化调研、夯实基础。市人大常委会强调加强立法前期调研工作，除参与起草部门组织的调研活动外，各专门委员会和常委会工作机构也单独安排调研，全面了解情况，使常委会和专门委员会提出的审议意见更加客观、全面、公正。

 （三）提高对地方性法规草案的审议水平

 本溪市人大及其常委会主要从三个方面提高对法规草案的审议水平：一是充分发挥专门委员会的审议职能。本溪市人大设立7个专门委员会，在法规草案提请市人大常委会审议之前，先由有关专门委员会审议，专门委员会的审议意见印发常委会会议并作审议发言。专门委员会发挥其与有关专业部门日常联系、业务熟悉的优势，对立法的必要性、立法时机是否成熟、法规草案主要制度和规范是否合理可行等提出审议意见，有利于提高常委会的审议水平。二是充分发挥法制委员会统一审议职能。法制委员会站在全局的高度，对法规草案是否符合党的路线方针政策、是否符合社会主义市场经济要求和本地实际进行审议，平衡好各方面利益关系，防止地方保护主义，克服部门利益局限。法制委员会的统一审议，保证法规草案合法性、法规之间的协调性，保证权力与责任、权利与义务的平衡性，保证法规表述形式的合理性和规范性。法制委员会不仅对法规草案进行逐条审议，对各方面提出的意见也逐条审议，对其中有价值的意见尽可能体现到修改的法规草案中去。经过法制委员会统一审议，向常委会提出法规草案的修改稿和表决稿，有利于提高常委会的审议质量。三是提高市人大常委会会议的审议质量。常委会办事机构提前把法规草案发到常委会组成人员手中，使大家有比较充分的准备时间。常委会组成人员提前做好调查研究、听取有关方面意见，准备好发言提纲。常委会合理安排会议日程，使常委会组成人员有比较充裕的时间发表审议意见。

 （四）加强立法协调工作

 本溪市人大常委会在立法协调方面不断加强和规范：一是人大各相关专门委员会主动加强与市政府有关部门的联系与沟通，建立起顺畅的联系关系，深入了解情况、熟悉业务，引导有关部门做好起草工作，尽可能把矛盾解决在法规草案提请审议之前。二是明确协调责任。起草部门和市政府法制办负责起草阶段的协调，部门职能分工等重要问题没有协调好的，不提请常委会审议。在常委会审议过程中，专门委员会的审议意见涉及实质性修改的，专门委员会和常委会相关工作机构负责协调，保证修改意见落到实处；法制委员会统一审议提出修改意见，法制委、法工委负责协调。

 二、市人大常委会在发挥主导作用方面存在的不足

 虽然本溪市人大常委会在发挥立法主导作用方面做了大量工作，取得了显著成效，但是在立项、起草、审议等方面还存在一些问题和不足。

 一是人大及其常委会自主提案的立法项目较少。地方立法建议项目通常绝大多数是由政府部门提出的，政府部门虽然在此过程中也有征求意见的论证环节，但是人大往往开展立项调研的主动性和广泛性不够，立项论证不够深入，导致有些立法的必要性不大、可行性不强或者是部门利益色彩严重的立法建议项目可能被纳入立法规划和立法计划；一些涉及本地方经济社会发展全局、涉及多部门的、综合性的重要立法项目纳不进来，既浪费立法资源，也消弱了地方立法的价值。

 二是地方性法规草案的起草模式单一。目前，起草地方性法规草案属于人大制度方面的，由人大有关部门起草；其余，行政管理、社会管理以及特殊群体权益保障等方面立法都是由政府相关部门组织起草，但也容易产生过度保护部门利益的问题。

 三是人大常委会会议对法规案的审议还不够充分。常委会组成人员在常委会会议上有充足的时间对法规案进行充分审议，是提高法规案审议质量的重要保障，同时也是人大发挥立法主导作用的重要体现。但是，有时对于一些内容比较复杂、社会反响较大或规范的事项较多的法规案仍显得较为仓促，常委会组成人员对法规案中的重点、难点问题尚未完全消化就要交付表决，导致审议不够充分。

 三、进一步发挥人大立法主导作用的思考

 为切实解决目前存在的问题和不足，进一步强化人大在立法工作中的主导作用，笔者提出以下建议：

 （一）加大人大及其常委会自主提案的力度

 一是人大常委会各工作机构要紧密围绕社会领域的事项积极组织开展集中视察、专题调研、执法检查等活动。二是人大代表必须切实按照代表法的规定，加强调查研究，积极参加集中视察、专题调研、执法检查等履职活动，听取原选区选民或者原选举单位和人民群众的意见，在此基础上，找出社会管理、民生保障等社会领域存在的突出问题及其解决方法，依法向人大及其常委会提出法规案。

 （二）拓宽法规起草渠道

应当多渠道开展地方性法规草案起草工作，可以委托科研院所、专业技术人员或中介机构等第三方起草法规草案，他们掌握立法技术和专业技术，且能站在中间公正的角度研究问题，既能够有效防止和避免立法中的部门利益问题，也能在立法技术和专业技术方面发挥专长，提高法规草案质量。

 （三）提高专门委员会和常委会审议法规草案的质量

 对有审议法规草案内容的常委会会议，应当增加会议时间，审议时间至少要保证半天到一天。提前半月以上时间将法规草案送交委员，要求他们认真阅读，在会上充分发表意见。法制工作委员会或有关专门委员会应当派员与会，宣读法规草案，并认真听取委员们的意见，做好记录。

 （四）充分发挥人大代表和常委会组成人员的作用

 市人大常委会机关作为市人大及其常委会的集体参谋助手，要为常委会组成人员和人大代表发挥主体作用提供优质高效服务。一是要高度重视代表、委员的立法意见建议，根据实际情况积极列入常委会立法计划，积极组织起草。二是要组织代表、委员深入调查研究，搞清实际情况，为审议好法规草案打下基础。三是要及时将各方对法规草案的意见通报给代表、委员，以便提出高质量的审议意见。四是组织好法制讲座和履职培训，引导代表、委员掌握审议重点，提高审议质量。五是要认真研究代表、委员对法规草案的审议意见，积极吸收到法规草案之中。

 （五）进一步加强常委会工作机构建设

 要从常委会的职责出发，进一步优化常委会工作机构设置。要大力加强干部队伍的专业化、职业化建设，提高干部的政治业务素质。要对地方立法给予充分的经费保障，使立法工作不在物质条件上依赖主管部门。要建立立法研究机构，加强对地方立法工作规律性和立法项目前期研究，真正掌握地方立法的主动权。

　　 　　　                   编辑：李斌斌