法制委  马步云

 中国特色社会主义法律体系的如期形成，标志着我国法制建设进入新的阶段，是我国社会主义民主法制建设史上重要的里程碑。同时应当看到，我国社会主义民主还不够完善，社会主义法治还不够健全，中国特色社会主义法律体系的形成，仅仅是在整体上实现了有法可依，它“本身并不是完美无缺的”，还存在一些缺陷和不足，形成更加民主科学完善的中国特色社会主义法律体系，将是一项长期艰巨的历史任务。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，不仅在中国特色社会主义法律体系形成过程中发挥的重要作用，而且在不断完善这个体系的过程中，也要继续发挥其作用。吴邦国委员长在宣布中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成的同时，也强调指出，中国特色社会主义法律体系形成后，应当把更多的精力放到法律的修改完善上来，放到配套法规的制定修改上来；地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是对法律的细化和补充，虽然有一些是创制性和先行先试的，但大量的是为法律配套的。并要求今后凡新制定和新修改的法律，其配套法规要与法律草案同步起草，力争在法律通过后及时出台，以更好保障法律的有效实施。

 就地方立法而言，所谓“配套立法”是指为保证法律和行政法规的的有效实施，而对其中不具有操作性的原则性规范或者概括性规定细化、具体化而制定的实施性地方性法规。法律与法规配套实施是我国社会主义法治的一大特色，我国地域广阔,各地情况千差万别，发展不平衡，国家立法不可能把各种情况都规定进去，有的只能作出原则性规定。为了使法律适应本地的具体情况，需要地方人大在维护国家法制统一的前提下，从本地实际出发，进行实施性立法，与上位法相呼应、相配套，增强可操作性，保证国家法律在本辖区内的贯彻实施。法律的配套规定是我国法律体系的重要组成部分。实践中我们也经常看到，由于缺乏法律的配套规定，造成的“立法白条”和“执法真空”现象十分突出，很大程度上削弱了立法目标的全面实现和法律的有效实施，损害了法律尊严。因此，加强地方配套立法，对于中国特色社会主义法律体系的完善，保证法律的贯彻实施具有重要意义。

 我市对配套立法工作十分重视，制定的地方性法规70%以上是实施性地方性法规，对保证法律的贯彻实施发挥了积极作用。今年4月，我们还召开了市、县区两级法院实施地方性法规座谈会，与会的两级法院的同志认为，市人大常委会制定的实施性地方性法规解决了一些法律由于规定比较原则而适用难的问题，并希望市人大制定更多这方面的实施性配套法规，为司法机关公正司法提供更多的依据。结合我市几年来地方立法工作实践，我认为，当前加强地方配套立法工作应主要抓好三个方面：

 一、提高认识，正确的研判新时期地方立法的趋势

 中国特色社会主义法律体系形成后，保证国家法律的贯彻实施将成为地方立法的主要工作。一是国家法制建设的进程使得地方“先行性立法”的空间呈现逐渐缩小的趋势。在法律体系不健全、法律空白较多的情况下，按照加快立法的要求，国家立法和地方立法呈现齐头并进的局面，在地方立法中创制性法规的数量在一定时期内可能超过了实施性法规，但随着国家立法步伐的加快和立法权限划分逐渐清晰，在很多领域，已经不存在大块的立法空白，地方自主制定的创制性法规的法律空间在不断压缩，实施性法规的比重在逐渐上升。二是随着我国民主法制建设的日臻完善，有些领域国家法律和行政法规已经有相当明确具体的规定，条文趋向精细化，没有给地方留下更多立法的空间和余地，对于这些领域地方也就没有必要再进行立法。相应地，保证国家法律在本行政区域的实施，将成为地方人大的重要任务。三是随着国家法律体系的不断完善，地方立法中综合性立法项目必然会越来越少。今后的地方立法，更多的应当是针对一些具体问题，由系统性立法向问题引导立法、立法解决问题方向嬗变。换言之，地方立法重在对国家法律、行政法规的“拾遗补缺”。因此，结合本地实际，直接针对具体、细致的问题提供可操作的解决方案，法规内容的简化、条文数的减少，“有几条立几条、管用几条制定几条”应该成为今后地方立法的努力方向。

 从地方立法工作实践看，实施性地方性法规数量在地方立法中一向占有很高比例。但以往制定这种实施性地方性法规带有很大的随意性，缺乏整体安排和主动配套立法的意识。因此，在新形势下，我们要认真研究制定实施性配套法规的必要性、内容的准确性、出台的时机等问题，为中国特色社会主义法律体系的完善，保证法律的贯彻实施发挥更大的作用。

 二、统筹规划，把握好立法时机

 地方是否应为法律和行政法规进行配套立法，除了法律有明确要求外，主要由地方根据需要确定。由于各地情况不同，同一法律或行政法规在各地实施的效果也不完全相同，暴露出的问题也各有差异。这些法律或行政法规能否解决实际问题，是否适应本地区实际情况，能否达到立法目的，需要在实践中进行检验，只有实施一段时期才能发现其中的问题，需要完善、补充和细化的内容是逐渐暴露出来的。只有当这些暴露的问题十分突出，配套立法必要性十分明显时，地方人大常委会才会考虑制定具体的实施性地方性法规。那些规定的比较明确具体的法律和行政法规，如果能够满足实际需要，实施起来没有大的问题，地方就没有必要再行配套立法。另外，一些法律和行政法规出台后，国务院有关部委会制定规章或实施办法，地方也会考虑这些因素，避免与国务院有关部委会制定规章或实施办法冲突而不急于制定具体的实施性地方性法规。因此，何时进行配套立法，应当根据本地区的实际把握好立法时机。如我市地处辽东林区，林权纠纷一直不断，而森林法和土地承包法对此规定不详。2009年我们结合林权制度改革，制定了林权流转条例，解决了林权流转“无法可依”的问题。我市两级法院过去受理了大量林权纠纷案件，但因“无法可依”只能调解。有了林权流转条例，使这些问题迎刃而解。

 加强配套立法工作要按照有利于完善中国特色社会主义法律体系，有利于法律的贯彻实施，有利于本地区经济社会发展需要统筹安排，科学规划。目前，各方面需要制定地方性法规的事项很多，地方人大常委会的立法任务非常繁重，但立法资源又有限。每年常委会只有七八次会议，每次会议的会期又不能太长，所以每年常委会不可能安排审议很多立法项目。另外，具体承担法规草案起草、修改工作的队伍力量又有限，只有科学、合理地安排好立法计划，才能为高质量、高效率搞好地方立法奠定良好的基础。因此，我们要结合改革发展的实际，编制好立法计划，通过科学筛选，区分轻重缓急，把那些真正是重要的、急需的、条件成熟的配套项目，作为立法计划的工作重点，保证配套法规及时出台。

 三、坚持质量至上，增强配套法规的可操作性

 配套法规是为了实施上位法而制定的，应当有很强的可操作性，做到可用、能用、好用。要达到这个标准，必须符合下列要求：

 第一，立法权限明确。制定配套法规要属于自己的立法权限范围。如有的法律授权地方制定实施性配套法规，但一般只授权给省级人大常委会，较大市人大常委会就不宜进行这方面的立法。如果立法权限就有异议，更遑论可操作性。

 第二，需要规范的内容问题清楚、条件成熟、能够细化。配套立法不一定要解决所有问题，但需要解决的问题必须是问题清楚、条件成熟，能够细分量化，做出明确具体的规范。

 第三，配套立法调整的对象和范围要界定清楚，不能模糊或者产生歧义。执法主体的职责要明晰，不能交叉或者重复。涉及行政许可、行政审批的条件要具体、公开，便民利民，涉及时限要求的规定要有具体时间。

 第四，上位法没有规定但实际又需要的，应当予以补充、完善和创新。

 第五，法规条文的表述要准确、规范、严谨、简练、通俗。

 第六，避免重复立法。配套立法的目的就是要增强法律规范的可操作性，没有必要将上位法复制一遍。因此配套立法要力戒照搬照抄，不追求体例的完整性，需要几条就制定几条，不搞“大而全”、重复立法。

 增强地方配套立法的可操作性，必须树立质量第一的立法理念，积极探索立法规律，完善立法工作机制，使立法更加适应经济社会发展需求，反映客观规律，解决实际问题。法律体系是动态的、发展的、开放的，地方立法工作要立足于本地区经济社会发展的实际，把握发展需求，及时对现行法规进行补充完善，使法规清理成为常态，努力使地方立法工作适应发展变化的现实情况。要进一步加强对完善中国特色社会主义法律体系的理论研究，不断总结地方立法工作的经验，全面提升地方立法工作的整体水平，为完善中国特色社会主义法律体系作出更大的贡献。

　　 　　　                   编辑：李斌斌