法制委  王 楠

 地方立法是我国立法体制的重要组成部分，地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要内容，在我国政治、经济和社会生活中发挥着重要作用。虽然当前地方立法工作日趋成熟，但在工作中仍然存在着一些问题，如立法质量不高、存在部门利益倾向等，出现这些问题其中一个主要原因就是地方立法程序不够完善。由于现行的地方立法程序历史较短，许多制度尚处于探索和逐步确立过程中，因此，有必要从理论与实践的角度对地方立法程序问题进行研究，使地方立法程序运作得更加合理、民主、科学。

 一、地方立法程序中存在的主要问题

 《立法法》对地方法规的立法程序并没有做出具体的规定，仅要求参照国家立法程序进行，具体规定由地方人大制定。多数地方虽然已经出台这方面的文件，但是有的与实际不相适应，有的在内容上规定得不够明确和具体，针对性和可操作性不强，在实际工作中没有发挥出应有的作用，影响了地方性法规的质量。笔者认为当前地方立法程序，主要存在以下几个问题：

     (一)关于地方立法规划、计划过程

 1、审批立法规划的主体不规范。立法规划的编制权是一种准立法权，因而应该由享有立法权的机关来行使。但是在地方立法实践中，立法规划往往是由主任会议研究确定，而主任会议依照法律规定并不享有立法权。这样编制出来的规划，由于没有经过常委会会议审议，民主性和科学性往往显得不够，执行过程中也难免遇到这样那样的问题。

 2、地方立法立项中部门利益倾向严重。一些政府部门借助立法突出本部门利益和权利,搞部门保护,试图通过立法巩固自己的权力,对利益重新分配,把地方立法变成本部门争夺管理权限、维护部门利益的工具。在选题立项上,往往根据部门利益定取舍。 

 （二）关于法规案的提出起草过程

     就有关法律、法规的规定而言，享有法规提案权的主体是比较广泛的，但是从各地多年来的立法实践看，常委会制定的地方性法规，几乎都是由政府和主任会议提出议案，而依法享有立法提案权的代表和常委会组成人员几乎没有行使这项权力。在立法的起草过程中，又存在着以下主要问题：

     1、起草渠道单一。目前，大多数法规由政府有关部门起草。政府部门起草法规，有一定的有利条件，比较了解实际情况，熟悉有关业务，经费也有保障；但也有很大弊端，部门起草往往将本部门狭隘的执法目的和利益作为起草工作的指导思想,使立法机关在起草阶段陷于被动,导致部门利益膨胀,损害了立法利益的整体性,在一定程度上,是立法为执法目的服务这种传统观念的“残余”。这种起草方式使法规草案程度不同地带有浓厚的行政色彩。

     2.没有做好协调工作。利益协调工作是地方立法的关键。一部法规草案，其内容往往涉及到两个以上行政主管部门的职责权限。例如，已经提交到人大的法规草案，在究竟如何划分部门之间职责权限的问题上，有关部门常常是互不相让，便足以说明这一点。协调工作做不好，势必影响法规草案的及时审议和正常修改，影响立法的进度，影响法规的质量。

（三）关于法规案的审议过程

 1、统一审议的时间短，导致实际上的难以审议。在立法实践中，一般是一个法规草案审议半天，审议项目多时，也有半天审议两、三个法规草案的。由于审议准备阶段和审议时间安排上存在的不足，往往使法制委员会组成人员特别是常委会兼职委员在审议法规草案时，只能就结构、文字表述等技术性问题发表一些浅显的常识意见，而难于就法规草案的主要问题和矛盾，提出有针对性、有深度和有价值的具体意见，有时，即使准备了意见，却由于时间不充裕，无机会发言，直接影响了统一审议的质量，给有关的专门委员会或常委办事机构根据审议意见修改法规草案增加了难度。

 2、审议过程中，公民参与地方立法的机制欠缺。这主要表现在公民旁听程序不健全。旁听应该是不受身份地位影响的、普遍的、平等的旁听。除被剥夺政治权利、严重精神障碍者等特殊情况，所有的公民都应有权旁听。有的地方明确规定一般只限于邀请工会、妇联、共青团等人民团体和群众组织的有关负责人或者代表旁听。这样，公民旁听被立法机关当成了花瓶，形同摆设，从而导致公民权利的旁落。

 （四）关于法规案的表决公布过程

 1、现行的表决法规案的办法是整体表决，即代表或常委会组成人员对整个法规草案表示赞成、反对或弃权。从某种意上讲，这种表决办法不能充分反映组成人员的意愿。例如，代表或常委会组成人员对法规草案总体上感到比较满意，但对其中的个别条款持反对态度，这时如果采用整体表决的办法，那么无论其投赞成票、反对票还是弃权票，都不完全符合意愿。

 2、没有处理好法规公布日期与法规生效时间之间的关系。公布是立法程序中的一项重要程序。“要使法广为人知并发挥其作用，必须将法公之于众，以便国家机关、公职人员和公民都能了解、执行和遵守法，从而实现立法的目的。”通常的做法是，在发布法规的公告中规定：现予公布，自公布之日起施行。实际上，法规一经公布，立即开始施行，执法部门及利害关系人都未做好必要的准备，不尽合理。

 二、完善地方立法程序的对策

（一）完善地方立法规划、立项程序

 1、审批立法规划的主体要规范化。立法规划应当由常委会会议审议通过。在实际工作中，可以先由法制委员会或立法工作机构将立法规划草案报请主任会议研究，待其原则同意后，提交常委会会议审议。在常委会会议召开前，应将规划草案及有关说明材料提前送达常委会组成人员，以便他们为审议规划草案早做准备，保证审议的质量。在审议过程中，分歧不大的，可经一次审议即行表决；分歧比较大的，可安排下次会议再行审议，待分歧减少后再行表决。

 2、要发挥人大在地方立法立项中的主导作用,避免地方立法的部门利益化。不论是政府及其主管部门,还是人大常委会和各专门工作机构,提出立法议案或建议时,都要站在本地区全局的宏观高度,从本地的情况和实际需要出发,克服选题立项方面存在的随意性和受利益驱动安排立法项目的偏向,坚决不搞部门保护和地区保护。作为立法机关,人大及其常委会可通过其专门的工作机构,对从各个渠道提出的立法议案或建议进行审查,统筹安排,坚持应立则立、急用先立的原则,防止和克服谁愿意立谁立、谁有积极性谁立的现象,以此来避免地方立法中的部门利益化倾向。

（二）完善地方性法规案的提出、起草程序

 1、代表和常委会组成人员作为法定的立法提案主体，实际上很少行使立法提案权，一个重要的原因是法规案的提出制度不健全、不完善。代表和常委会组成人员在闭会期间如何提出法规案，法规案提出以后如何处理，由什么样的机构处理，应有明确的规定，因此，要保障有提案权的主体充分行使提案权。

 2、拓宽法规案的起草渠道，重视发挥专家、学者在起草工作的作用。拓宽法规案的起草渠道，就是要打破由政府主导法规起草权的局面，改变法规案由政府起草的单一局面。多年来，绝大多数法规都是由政府部门来起草，较少注意发挥专家、学者在立法中的作用。实际上，对涉及改革开放相市场经济建设的全局性的或难度较大的法规起草，尤其需要专家、学者的参与。要在日常的法规起草工作中，要经常组织召开有关专家和学者参加多层次的座谈会、论证会、研讨会，从理论上和实践上，对一些涉及改革、市场经济建设中的难点问题进行分析、论证。

 3、加强法案起草的协调工作。由于我国地方性法规草案大部分是政府提出，因此，立法中的法律关系协调主要是在政府有关部门之间进行。为防止部门之间在法规草案中争权力、推责任，致使法规草案久拖不决，难以出台的情况，作为地方立法主体的人大常委会及有关立法工作部门要切实履行职责，及时出面协调立法中的利益问题。

（三）完善地方性法规的审议程序

 1、建立法规案提前送达制度，保证代表和常委会组成人员的知情权。程序是民主的体现，代表和常委会组成人员在审议法规案时要充分表达民意，做到心中有底，事先就必须有足够的时间对法规草案及其说明进行研究，应当在会前及早得到法规草案及其说明和有关材料。这既是代表和常委会组成人员行使权力的前提，也是其行使权力的保证。为了保证主任会议和专门委员会的组成人员及其他常委会组成人员充分了解所要审议法规草案的内容、说明及相关材料，提高法规草案审议的质量，有必要建立法规草案提前送达给审议人员的制度。

 2、建立并完善地方立法听证制度。立法听证制度是现代立法制度所追寻的公正性与民主性的集中体现。听证程序的本质是程序公平。我国立法法对立法听证作了授权性规定，地方立法应该建立并完善立法听证程序，这对于保证公正立法，贯彻民主立法的原则具有十分重要的意义。

 3、建立并完善立法公开制度。立法公开制度是让人民群众了解立法过程、参与立法、监督立法的好形式，这是保证立法实体公正的最主要的保证。应明确规定各级、各类立法机关举行的立法会议公开的范围、例外情况、公开的形式、社会各界参与上述公开范围内的会议的必要程序。

（四）完善地方性法规的表决公布程序

 1、在我国立法活动中，现行的表决法规草案的办法是整体表决，对法规草案全文一次性的表决，虽然简便易行。但是，从我国法制建设发展的总趋势看，地方性法规议案的表决，将会从一次性的笼统表决，逐步过渡到按需要分章、节、甚至条、款表决。在我国今后的立法中，对一些内容丰富，条文之间内容跨度大的法律、法规，或者对个别条款有较大分歧的情况下，也可以按章、节、条、款进行表决，或者就有分歧的条款进行表决。

 2、公布法规是地方性法规的生效要件，也是立法公开的最主要组成部分。地方立法程序一定要处理好法规通过、公布、生效时间之间的关系，明确规定法规通过后在传媒载体上实际公布的时间，明确规定法规正式公布后须经过一定的准备时间再生效。准备时间根据实际需要确定，少则一个月，多则一年。还应完善地方性法规的公布方式，对法规的标准文本、非标准文本的法定载体、法规公布的完整内容都应有具体明确的规定，使法规的公布及时、准确、完整和具有权威性。

　　 　　　                   编辑：李斌斌