本溪市人大法制委员会  柳茂春

 地方性法规作为我国社会主义法律体系的组成部分，在推进社会主义民主法制建设、经济建设和依法治国中发挥了重要作用。但不可否认的是地方性法规质量不高、可操作性不强、照抄照搬等问题仍然存在，特别是法规草案质量不高问题比较严重，给常委会审议、法制委员会统一审议和省人大常委会批准增加难度，不仅影响立法进度、浪费立法资源、加大立法成本，也使得先天不足的小苗很难长成参天大树。本人结合工作实践，就地方性法规草案质量不高的形成原因，解决问题的对策谈一点粗浅认识和体会。

 一、法规草案质量不高的原因

 法规草案质量不高形成的原因是多方面的，不仅仅是起草班子、执笔人的能力和水平问题，还取决于当地经济社会的发展以及文化底蕴，取决于决策者对法规草案的认识和态度。起草阶段不仅要求起草班子要有法律专业人才、专业技术人才，还要有熟悉立法技术、具备一定文字功底的人才。审议阶段不仅要求专门委员会初审要认真细致，法制委员会要在法制统一和立法技术上严格把关，常委会审议更要充分深入。所以说，法规质量取决于从立法选项、起草、审议、表决各个环节，每个环节都影响到法规的质量，但从大的方面看，形成法规草案质量不高的原因主要有两点：

 一是没有明确的立法指导思想。正确的指导思想是做好各项工作的前提和保障，没有正确的指导思想，工作就没有方向，甚至会走入歧途。个别法规草案起草部门对于立法工作就存在思想认识模糊的问题。为什么要立法，立法要解决什么问题，上位法规定如何？横向上有无立法？立法条件是否成熟等心中无数。甚至有的个别部门立法是为了增加部门权力、增加编制，为了出政绩。法规起草阶段不正确的指导思想主要反映在以下几个方面：

 ____部门利益问题。随着民主法制建设的不断加强，政府部门的权力逐步规范化、法制化。特别是《行政许可法》、《行政处罚法》和《行政复议法》颁布实施以来，行政审批事项大量减少，行政处罚更加规范。而个别习惯于行政命令的行政执法部门，就感到没有权力了，老百姓不好管了，就要借助立法来为自己争权力，争利益，希望通过立法把部门权力固定下来，借地方立法将部门权力法定化。因此，在起草法规过程中，有的千方百计地扩大管理权限，随意设立审批事项，设定行政处罚。还有的想通过立法为本部门增加编制，增加经费。以至于法规草案通篇都是为执法部门争权力、争利益，要求管理相对人如何如何，而很少有管理人的责任义务，责任追究更是少得可怜，制定地方性法规成了个别部门寻求部门利益的一个渠道。

 ____不正确的政绩观问题。主要表现在有的个别部门领导立法不是真正为了工作，而是为了要出政绩，搞攀比。有的个别领导好大喜功，希望在自己任内搞出点政绩，在本系统内搞自己的地方法规体系，不管工作是否需要，不顾立法条件是否成熟，盲目要求上立法项目，相互攀比，你有的我也要有，你没有的我就要拔头筹。甚至有的领导在立法项目没有通过、各方意见还不一致的情况下就将该项立法项目写进与上级机关领导签订的责任状里，形成既成事实，造成立法机关工作部门工作的被动。致使个别立法项目仓促上项，实用性和可操作性不强，影响了法规的效力。

 ____ “上靠下推”问题。由于立法工作的严肃性，一项立法要经过多道程序，比如政府提出立法议案的，要经过部门起草，法制办把关，报市政府常务会议讨论通过后，向人大提出议案；人大要经过相关专门委员会初审；常委会一审；法制委员会统一审议；常委会二审、甚至三审和上报批准等程序。以至于个别不负责任的法规起草部门就产生了依赖思想，反正还有上一级审议，还有下一阶段把关，最后还有省人大常委会批准，在草案阶段形不成统一意见的、有争议的问题不是在本级解决，而是推到下一阶段去研究，让上一级部门来解决，形成了下级靠上级，上段推下段的现象。这个问题甚至在政府常务会议讨论和人大专门委员会初审、常委会一审上也有不同程度表现。政府工作千头万绪，常务会上要研究解决的问题很多，往往是留给讨论法规议案的时间很少，宣读一遍法规草案后往往不经讨论或简单议论后即提交人大常委会审议；由于政府一般提交给人大专门委员会初审时间距常委会开会时间间隔都比较短，专委会没有充足时间论证审议，更多的是停留在字面上的审议，深层次问题难以发现；市人大常委会会期都比较短，一般只有一天，个别时候就半天时间，会议内容却比较多，几乎都有“一府两院”专项工作报告或执法检查、调查报告，而委员大多对“一府两院”工作感兴趣，提出的意见建议多，加上委员们几乎没有一个人针对法规草案开展过专题调研，提出的意见建议很少或提不到点子上。

 ____起草部门领导重视不够问题。在地方性法规起草过程中，与争部门权力、争部门利益、要部门编制而积极要求立法相反的是，个别起草部门的领导对立法工作重视不够、没有积极性，甚至是应付工作。由于立法议案的提出渠道不同，提出者所站角度不同，起草部门的积极性也不同。个别起草部门对不是本部门提出的、没有部门利益的的立法计划，以总总借口推托、应付，甚至起草领导小组没有单位主要负责人，一把手很少过问法规起草工作。形成了立法积极性不是取决工作是否需要，而是取决于是否有部门利益的不正常现象。

 二是没有很好地掌握立法技术。立法技术从广义上讲是指一定的立法制度中历史地形成的一切知识、经验、方法、技巧和规则的总和。狭义上是指法规内部、外部结构形式、法规文体和语言表达方式等方面的规则。法律法规是一种特殊文章体裁，不同于普通公文，更有别于文学作品，其内部外部结构和语言都有其特殊要求。从几年来参与的法规草案修改论证中感到，地方性法规草案存在的立法技术上的问题，主要表现在结构安排和语言运用上。从结构上看，有的法规草案过分强调结构形式，照葫芦画瓢，没有必要设章节的也要设章节，其内容的关联性、顺序的逻辑性都存在问题，而有的法规内容较多却不分章节，内容、顺序都显得混乱。从语言上看，有的法规内容像政策性文件，语言原则灵活、带有指导性和号召性，有的语言是政治口号，也有的语言表达含糊，容易产生误解和歧义，不符合立法语言要科学准确、明确易懂、严谨一致和简明扼要的要求。

 属于立法技术方面的另外一个问题，是起草人员、也有的是个别部门的领导，对法制统一原则中的不抵触原则认识有偏差，没有很好理解和掌握法制统一原则。有的起草人员就认为法制统一原则过紧，地方立法几乎没有空间，如果卡的太紧，地方就没有必要立法了；也有的认为是我们思想不解放、不够大胆，外省市已经颁布实施的法规，我们为什么不能参照。以至于法规草案中增加公民、法人义务，权利义务不对等，增加行政许可、行政审批事项，随意设置行政处罚等问题可以说在每部法规草案中都有，给审议工作增加了很大难度。

 二、提高法规草案质量的对策

 提高地方性法规质量是每一位立法工作者、法律工作者和广大公民都普遍关心的问题。法规质量高低直接关系到法规施行效果，直至关系到法规的尊严。关于提高法规质量的问题，从全国人大领导到地方各级人大领导，从专家学者到立法工作者，都有过重要论述和理论探讨。从立法实践中总结分析的法规草案质量问题产生的原因来看，进一步提高地方性法规质量应从以下几方面入手：

 一是要进一步提高对制定地方性法规的思想认识。提高对立法工作的思想认识，主要就是要提高对立法目的的认识，对为什么要立法，立法要解决什么问题，一定要有一个正确的指导思想，要站在促进经济社会和谐发展、全面进步的大局上，站在广大人民群众根本利益上考虑立法工作，而不能站在本部门、小集团的利益上研究立法，不能让立法成为个别部门谋取部门利益和部门权力的工具。

 二是人大相关部门要提前介入到法规草案起草工作中。对于由政府部门起草的法规，人大相关专门委员会和法制委员会一定要提前介入其中，和起草部门一起研究论证草案，这样做，一是可以及时沟通情况，避免草案“翻烧饼”，浪费时间和人力。二是可以提前熟悉情况，为做好审议工作打下基础。所以，人大相关专门委员会和法制委员会的领导及工作人员在时间允许的情况下，都应当参与到法规草案起草工作中，了解熟悉情况，掌握工作进度，并给予必要的指导。

 三是要进一步拓宽法规起草渠道。在地方立法实践中，法规起草部门单一是普遍现象，一般只有政府执法部门、政府法制办和个别时候的人大专门委员会主持起草工作，这样由执法部门来起草以后由自己执行的法规，不可避免地会存在部门利益问题。因此，应当多渠道开展地方性法规草案起草工作，可以委托科研院所、专业技术人员或中介机构等第三方起草法规草案，他们掌握立法技术和专业技术，且能站在中间公正的位子研究问题，既能够有效防止和避免立法中的部门利益问题，也能在立法技术和专业技术方面发挥专长，提高法规草案质量。

 四是要提高专门委员会和常委会审议法规草案的质量。专门委员会和常委会对法规草案的审议是否深入充分，直接影响到法规的质量。审议质量不高的原因主要是审议时间太短，委员们不能充分发表意见，市级人大常委会会议一般只有一天时间，会议内容很多，加上有些委员事前没有认真研究法规草案，只是在会上匆忙看一眼，很难提出有见地的意见建议。对有审议法规草案内容的常委会会议，应当增加会议时间，审议时间至少要保证半天到一天。提前半月以上时间将法规草案送交委员，要求他们认真阅读，在会上充分发表意见。法制工作委员会或有关专门委员会应当派员与会，宣读法规草案，并认真听取委员们的意见，做好记录。

 五是开展立法知识培训。立法是一门科学，应当经常不断地学习和研究。全国人大和省人大应当定期组织较大市人大常委会工作人员进行立法知识的学习培训，除学习立法技术外，还应包括如何认识和把握法制统一原则，在统一审议中如何把握不抵触原则等，不断提高立法工作者的立法工作能力和水平。

　　 　　　                   编辑：李斌斌