市人大常委会研究室

 如何有效行使人大决定权，一直是各级人大常委会在工作实践中不断探索和研究的一个重要问题。解决这一问题，应以坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一为基本原则，深入理解和处理好党与人大、人大与“一府两院”、人大的决定权与其它各项职权间的关系问题，以确保人大决定权的充分有效的行使。

 一、党的决策与人大决定的关系

 在我国共产党执政，是历史和人民的抉择。“没有共产党就没有新中国”，已经深深的扎根在中国人民的心中。党章规定：中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，代表着中国最广大人民的根本利益。坚持党的领导，这是各级组织必须坚持的根本原则。党与权力机关是领导与被领导的关系，也是相互支持和共同遵守法律规范的关系。但是，党不是国家权力机关，不能代替国家机关行使权力。党的领导主要是政治、思想和组织领导。党对国家和社会的领导是通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员作用，坚持依法行政来实现。这就需要作为国家权力机关的人大及其常委会，深刻领会和正确把握党的意图和主张并通过法定程序将其转变为国家意志。这其中需要妥善处理好党的决策与人大决定的关系。搞清楚这个问题，对于提高党的执政能力、落实主权在民原则、实行重大事项决策的民主化、科学化和法制化意义重大。

 首先，要明确党的决策与权力机关的决定具有统一性、一致性的根本特征。我们党是执政党，其执政目的是保证人民当家作主。因为党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己的特殊利益。宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。党章和宪法其宗旨都是维护人民的根本利益，保证人民当家作主。各级党委与同级人大对本行政区域内同一性质、同一内容的重要问题、重大事项进行讨论，作出关于重大问题的决策，或作出关于重大事项的决定，既是党委的权力和职责，也是人大的权力和职责。党委依据党章行使重大问题决策权，是执政党为实现人民根本利益，保障党的领导的一项重要权力；同级人大按照党的决策和要求，依法行使重大问题决定权，是代表人民行使管理国家权力的主要内容和形式，也是人民当家作主权利的本质体现。从根本上说，两者的动机和目标是一致的，只是实现形式有别。各级党委对重大问题的决定，具有号召全体人民贯彻执行的作用，如果经过同级人大讨论并作出决定后，更具有了法律效力，赋予了党委关于重大问题的决定以国家意志的性质。党对重大问题的决策和人大对重大事项的决定，在不同时期内、不同条件下、不同事项上，所起的作用不同，两者既不能互助代替，也不能互相对立，应当相辅相成、互为影响、互相作用。

 其次，要明确党执政的理念和方式已经步入科学执政、民主执政、依法执政的轨道。我们党是一个不断自我完善、不断发展提高、不断走向进步的无产阶级政党，党的执政方式已经从主要依靠党的政策向既依靠政策、又依靠国家法律转变。特别强调要以科学执政、民主执政、依法执政为内容，不断完善党的领导方式和执政方式。党要实现科学执政、民主执政、依法执政，必须要通过人大及其常委会依法行使职权来实现。一是党要加强和改善对人大工作的领导，及时将党对国家的政治、经济、文化、社会等方面的重大决策，通报给人大及其常委会，使其领会党的意图和主张；二是党要善于发挥人大及其常委会的作用，凡是依法应当由人大及其常委会做出决议决定的重大事项，要求其依法及时做出决议决定，赋予党的重大决策以国家意志的性质，从法律和制度上保证党的重大问题贯彻实施；三是党要发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，要求各级人大及其常委会认真贯彻党委决策，充分行使重大事项决定权，同时要求各级行政机关、审判机关、检察机关认真落实人大及其常委会决议决定，克服以党代政、党政不分的倾向，使党的决策与权力机关的决定协调一致地发挥作用。

 第三，要明确权力机关把党的主张转变为国家意志的方法和途径。各级人大及其常委会作为国家权力机关，必须善于把党的意图和主张及时转变为国家意志和人民群众的自觉行动。一是各级人大及其常委会要自觉坚持党的领导，认真执行党的路线、方针、政策，深刻领会和积极贯彻党的意图和主张，自觉把党关于重大问题的决策作为讨论、决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，根据实际情况及时把党委的意图和主张通过法定程序变成国家意志。二是人大常委会党组要始终与党委保持高度一致，凡是人大在对某一重大事项作出决议或决定前，主动向同级党委汇报，向党委说明作出重大事项决定的依据、理由和事实，经党委审查同意后，由人大按法定程序作出重大事项决定。三是各级人大常委会要通过视察检察、听取专项报告、询问质询等方式加强对决议决定实施情况的监督，要求“一府两院”认真贯彻落实人大及其常委会的决议和决定，以确保党对重大问题的决策和人大对重大事项的决定得到实行，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设。

 二、人大决定与“一府两院”执行的关系

 我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。这些规定说明，人大是权力机关，“一府两院”是权力机关的执行机关，人大由民主选举产生，它要对人民负责，受人民监督。权力机关的执行机关产生于权力机关，它要对权力机关负责，受权力机关的监督。人大和“一府两院”的关系是决定和执行、监督和被监督的关系。

 各级人大及其常委会要切实发挥权力机关的决定性作用。作为地方国家权力机关必须要提高对行使重大事项决定权的认识，依据宪法和地方组织法规定的讨论决定重大事项的内容，通过法定的方式科学界定重大事项的范围，对应由人大及其常委会讨论决定的重大事项，要自觉主动地做出决定决议。一是坚持法定性原则，对法律规定应由地方人大及其常委会讨论决定的重大事项，诸如规划、计划、预算等，要坚决依法讨论决定；二是把握全局性原则，对本行政区域内事关全局、长远和根本的重大事项，诸如产业调整、城市规划建设、投资重大建设项目、生态环境保护、民主法制建设等方面的重大事项，要依法进行讨论决定；三是体现人民性原则，对涉及人民群众切身利益的问题，诸如教育、医疗、社会保障等方面的重大改革，住房、物价、社会治安、收入分配等，要及时讨论决定；四是遵循求实性原则，要解放思想、实事求是，从本地区实际出发，针对本行政区域内的特定问题，做出符合自身特点和客观需要的决议决定。

  “一府两院”要不断增强执行人大决议决定的自觉性。政府应首先树立国家意识和宪法意识，对行政工作中涉及需要由人大及其常委会做出决议决定的重大事项，应当依法主动向各级地方国家权力机关提出。各级政府要在行政管理工作中，确保人大及其常委会的决议决定能够得到贯彻落实。当然，政府面对自身的工作也有大量决定权，但这种决定大多是为了有效执行本级人大及其常委会决议决定和上级政府决定、命令而做出的，不得与人大的决定相抵触。作为国家审判机关、检察机关的法院、检察院具有独立司法权，国家权力机关不干预具体案件的审判和侦查工作。但对司法工作中涉及的具有共性的、整体的、涉及法律修订的重大事项，各级地方国家权力机关应当做出决议决定。如一些地方人大常委会作出的加强法院执行工作、人民调解工作、法律诉讼、预防职务犯罪等决定，都为加强和改进司法工作起到了重要作用。

 要建立和实行重大事项协调机制。重大事项决定涉及各国家机关的职责和运作程序，从决定前的调研论证、形成决定草案、讨论通过决定文本、执行落实决议决定、监督检查决定实施情况等过程看，需要人大与“一府两院”加强协调、密切配合、相互支持。这就需要建立重大事项协调机制，确保决定具有权威性、针对性、可操作性和实效性。作为行使决定权的人大及其常委会，要坚持重大事项决定协商在前原则，在审议决定重大事项之前，要深入搞好调查研究，针对决定的内容和措施，广泛征求“一府两院”的意见，确保决定的内容科学准确、符合实际、切实可行。“一府两院”应从自身的职能和实际需要出发，积极参与人大及其常委会形成决议决定的过程，主动提出问题、分析问题、提出建议。决议决定一旦形成，各个国家机关必须从各自职能出发不折不扣地的贯彻落实。“一府两院”要在工作中认真落实人大及其常委会的决议决定，并及时反馈执行决议决定情况；对依据国家法律法规和人大及其常委会决议制定的行政规章或作出的决议决定，要主动报请人大常委会进行备案审查。人大常委会要加强决议决定实施情况的检查监督，对“一府两院”作出的违背国家法律法规和权力机关决议决定的行政规章、决议、决定、命令的规范性文件应当予以撤销。

 三、人大决定权与其他各项职权间的关系

 人大及其常委会所具有的立法权、监督权、重大事项决定权和选举任免权，是根据宪法和法律赋予国家权力机关的诸多权力概括的。这四种权力之间是相对独立、相互联系、相互依存、相互作用的，共同在管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业中发挥重大作用。要正确把握决定权与立法权、监督权和选举任免权的内在关系，充分发挥重大事项决定权的特有作用。在人大工作实践中我们要注意把握以下几个问题：

 一是充分认识人大各项职权的内容和特点，积极稳妥地行使人大各项职权。人大决定权与其他各项职权之间具有相对的独立性，立法权是依据宪法制定、修改和废止法律法规的权力，以保证国家安全、经济发展、社会稳定，维护公平正义；决定权是依照宪法和法律法规，对本行政区域内的重大事项做出决议决定，以使重大问题得到有效解决；监督权是依法对“一府两院”履职行为进行监督检查，促进依法行政公正司法；选举任免权是依法对本行政区域的国家机关领导人及其法律规定由人大常委会任免的国家机关工作人员进行选举任免。这四项职权相互并列、相互独立、相互联系，并不显现决定权是根本权力。因此，行使这四权，要坚持从实际出发，该用什么权，就用什么权，注重实效，防止产生注重其中某一项职权，忽略其它职权的情况发生。

 二是坚持以唯物辩证法为指导，客观、全面、辩证地理解决定权与其他三权的关系。人大各项职权有其相对独立性，但又是紧密联系、相互交叉、相互渗透、相互影响的。在人大的实际工作中，制定地方法规常常来源于监督，在监督的过程中觉得需要对某一事项做出相应的决议决定，时常通过行使决定权对国家机关领导人的调整进行表决。各项权力之间都有相互作用的问题，不可能孤立的运行。因此，人大在行使职权中，既要把握规律性，又要增强预见性；既要体现特征性，又要注重融合性；既要坚持科学性，又要增强可行性，使人大各项职权能够在运转过程中形成有机的统一体，以提高国家权力的综合运用效能。

 三是建立和完善有效运用各项职权的法规制度，保证人大各项职权的正确有效行使。我国宪法和地方组织法对各级人大及其常委会的职权做出了相应规定，又制定了立法法、监督法，一些省市级人大又根据履行职权的需要对行使重大事项决定权、人事任免权做出相应规定。这就从法律制度上为人大及其常委会履行职权提供了保证。因此，各级人大及其常委会要认真总结人大履职的经验，围绕提高履职实效制定必要的法规制度，使各项职权得行使有法可依、有章可循。这方面法规制度的制定，要符合宪法法律的规定，不得产生抵触；要注重规范履职程序，使行权过程环环相扣；要考虑各项职权间的联系，形成各项职权的相互作用；要考虑人大与“一府两院”的关系，从制度上把各自的工作衔接在一起，确保各地方国家机关在实际工作中自觉落实人大决议决定。

编辑：白武新