洪巨仁

　　 地方人大常委会对规范性文件备案审查是地方人大常委会依法行使监督权的重要内容，是坚持和完善人民代表大会制度的客观需要。监督法专章设置规范性文件备案审查内容，为地方人大常委会对规范性文件的备案审查提供了法律依据，这将有助于强化地方人大常委会的审查职责，及时清理、过滤掉不合时宜或违法的规范性文件，从源头上保障法治的纯洁和统一。

　　 一、充分认识新形势下做好规范性文件备案审查工作的重要性

　　 规范性文件是由国家机关依照一定程序制定并公开发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。规范性文件是国家机关进行社会管理的重要载体，和谐社会建设的一个重要方面是要强化社会管理，而管理社会的基本的工具和载体不是单个的具体行为，更多地要依靠规范性文件。规范性文件一般都具有普遍的约束力和反复适用性，如果其内容违法或有失公正，一旦付诸实施，损害的就不是一个人或者几个人的利益，而是一个群体、一个地区的利益，甚至会影响社会和谐，影响社会改革发展稳定大局。从一些信访事件产生的原因来看，其中一些就与规范性文件内容不适当有关。可见，人大常委会加强规范性文件备案审查，具有十分重要的现实意义。

　　 我市规范性文件备案审查工作起步比较早，２００４年市人大常委会就制定了本溪市人民代表大会常务委员会关于政府规章备案审查办法。但是当时对这项工作只是出于探索尝试，不但审查范围窄——只限于政府规章，工作程序也不十分规范，而且没有专门机构负责，因此效果不明显。监督法实施后，从国家到省、市，均对这项工作十分重视，市人大专门设立了备案审查处，从事这方面的专项工作。十四届人大常委会第十四次会议通过了本溪市人大常委会规范性文件备案审查办法（以下简称办法），并已正式实施。这个办法不仅对市人大常委会如何开展备案审查工作提出了明确要求，也对市人民政府及县区人大常委会如何报送规范性文件作出了具体规定。市人民政府及县区人大常委会要进一步加强监督法和办法的学习宣传，准确把握监督法和办法的精神实质和具体规定，认真务实地开展规范性文件备案审查工作。

　　 二、要坚持依法审查

　　 规范性文件审查是一项政治性强、法治性强、涉及面广的监督工作，必须把工作质量放在极其重要的位置。保证工作质量最主要的是要坚持依法审查。首先，要界定审查范围，这是履行该项职权的首要前提。根据监督法和省人大常委会的相关规定，我们规定了四个方面：一是自治县、区人大及其常委会作出的具有普遍约束力的决议、决定；二是市人民政府制定的规章；三是市人民政府发布的具有普遍约束力的决定、命令；四是市人民政府对地方性法规具体应用中的解释。需要强调的是，政府制定的规范性文件形式比较多，不完全是以规章和决定、命令等称呼出现，如意见、办法、规定、纪要等。因此，不论其表现形式如何，也不论是什么名称，凡是涉及公民权利义务的具有普遍约束力的文件，都应当报送人大常委会备案审查，要真正做到应报必报。

　 　其次，规范审查程序，这是履行该项职权的制度保障。为了确立起一套规范、完整、可操作性强的程序，使这项工作得到落实，在规范性文件备案审查办法中对备案时间、受理机构、审查形式、审查时限、审查结果的处理和责任追究等六个方面作出具体规定，基本可以保证备案审查工作的各个方面有法可依。

　　 第三，明确审查内容，切实履行职权。审查规范性文件，主要应围绕法律法规规定的“不适当”与“相抵触”来进行。所谓“相抵触”，主要有如下几种表现：一是作出与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议明显相反的规定，或者作出旨在抵消上述法律性文件精神的规定；二是与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议中的明确规定不抵触，但与其立法目的和立法精神相反；三是涉及公民基本权利义务等不允许地方规定的；四是明显搞地方保护主义，分割社会主义统一市场的。监督法对于规范性文件中哪些属于“不适当”的情形作出了实体性的规定，所谓“不适当”主要指增越权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权益，或者增加公民、法人和其他组织义务的。有的虽未越权与违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和国家机关的宗旨。当然要准确把握好什么是“不适当”与“相抵触”，还需要不断学习和实践，提高认识水平和判断能力。

　　 三、正确处理好监督与被监督的关系

　　 在我国的政治体制中，监督者与被监督者不是绝对对立的，在根本利益、根本方向上是一致的。我们在监督时不是一味挑毛病，找别扭，而是通过监督支持被监督机关更好地开展工作。所以，人大常委会的规范性文件备案审查工作既要坚持原则，又要切合实际；既要维护社会主义法制统一，又要有利于改革发展稳定。对规范性文件进行备案审查，并不是说一定要撤销同级政府、下一级人大多少规范性文件，而是要通过监督促使他们不断提高规范性文件的制定质量，使他们制定的规范性文件能够更符合经济社会发展实际、更有助于促进社会和谐进步、更体现公正平等、更能得到广大人民群众的拥护。因此，我们既要认真履行法定的监督职责，又要抱着积极支持的态度对规范性文件进行审查。在具体审查时要注意方式方法，发现有的规范性文件是违法的或者不适当的，一般宜先由人大有关专门常委会或者常委会有关工作机构同制定机关沟通，建议制定机关自行纠正。只有当相关制定机关确定违法和不当，又拒绝自行纠正的情况下，才依法启动撤销程序。

　　 四、人大各部门相互间要支持配合

　　 规范性文件备案审查涉及人大各个部门，因此，要正确处理好备案审查机关内部分工与合作的关系。人大各专门委员会、常委会各工作机构在承担备案审查工作时职责不同，常委会办公厅主要承担规范性文件备案的接收、登记、分送等工作，专门委员会或常委会工作机构负责对规范性文件提出审查意见。在具体工作中，备案审查机关内部既要有分工，又要有合作。有些规范性文件涉及很多方面的问题，不是某个专门委员会或常委会工作机构就能解决的，特别是在人大各部门人员少、任务重的情况下，更需要相关专门委员会和常委会工作机构相互配合。法制委员会作为综合协调部门，对涉及多部门或一些争议较大的问题做好协调工作，该牵头就要牵头，该表态就要表态。各部门遇事要多沟通、多协商、多研究，齐心协力做好规范性文件备案审查工作。

　 　五、不断提高队伍素质

　 　备案审查的工作任务和特点要求备案审查工作人员必须有较高的政治素质、法律素质和相关专业知识，要求具备细致的工作作风和较强的分析问题、解决问题的能力。比如说哪些属于“有抵触”，哪些属于“不适当”，可能觉得法律规定的挺明确，但真正操作起来，如果没有扎实的功底是审查不出问题的。因此，从事备案审查工作的同志一定要加强法律知识学习，不断提高自身素质。一是学习好宪法、立法法、监督法、地方组织法等相关法律的学习，相关专门委员会和常委会工作机构还要学好部门法律法规，充分理解相关法律法规的主要内容，准确把握法律法规的精神实质。二是要学习好办法的具体规定。结合办法条例弄清楚规范性文件备案审查的范围、标准以及审查程序等基本问题。三是学习国家和省市有关政策，了解掌握哪些是国家提倡、鼓励、支持的，哪些是限制或者禁止的，才能做到依法监督、正确监督和有效监督。

　 　六、加强报备情况的督促检查

　 　市人民政府和各县区人大常委会要按照本溪市人大常委会规范性文件备案审查办法的要求的时间、方式、程序等将制定的规范性文件及时报送市人大常委会备案。市人大常委会要加强对报备情况的督促检查，发现应报未报的，要督促有关部门尽快报备。由于这项工作刚刚起步，制定机关对哪些应当报备、哪些不需要报备不一定把握的很好，市人大各专门委员会和常委会工作机构要主动与对口部门加强联系，积极帮助指导做好这方面的工作。同时，要建立畅通的信息渠道，及时了解掌握规范性文件制定动向，对需要报备的要适时提醒制定机关依法报备，对于瞒报或者多次督促仍不报备，情节严重的，要通报批评。

编辑：白武新